30-07-07

Hoe het monisme de dualisering heeft overleefd

 

Scriptie WO Nederlands Recht

Open Universiteit

Juli 2007







Hoe het monisme de dualisering heeft overleefd

met betrekking tot de bestuursbevoegdheden

in de gemeente
















Marc Lemaitre - 837193081 Scriptie R.23.3.1.3




Inhoudsopgave

Blz.

Inleiding 5


Hoofdstuk I Het bestuur van de gemeente, een vaag begrip 8

I.1 De organen van het gemeentebestuur 8

I.2 De activiteiten van het gemeentebestuur 9

I.2.1 Formele onderscheidingen 11

I.2.2 Materiële onderscheidingen 13

I.2.3 Een ruim begrip met vage grenzen 19


Hoofdstuk II De onvoltooide dualisering van de bestuursbevoegdheden 21

II.1 De lotgevallen van de bestuursbevoegdheden tot aan de dualisering 21

II.2 De aanbevelingen van de Staatscommissie Dualisering en lokale democratie 23

II.2.1 Concentratie van alle bestuursbevoegdheden bij het college 24

II.2.2 Herprofilering van de verordeningsfiguur 25

II.2.3 Kaderstelling in de Gemeentewet 26

II.2.4 Herziening van de Grondwet 27

II.2.5 Eindverantwoordelijkheid en verordeningsprimaat van de raad 28

II.3 De aanvankelijke ambities van de regering 28

II.3.1 Overdracht van gemeentewettelijke bevoegdheden aan het college 29

II.3.2 Overdracht van de bestuursbevoegdheden in medebewind aan het college 32

II.3.3 Een materieel verordeningsbegrip in de Gemeentewet 33

II.3.4 Een specifiek instrument voor kaderstelling? 33

II.3.5 Een einde aan de open bevoegdheidsverdeling? 35

II.3.6 Herziening van de Grondwet 36

II.3.7 Hoofdschap en verordeningsprimaat van de raad 37

II.4 De Wet dualisering gemeentebestuur 38

II.4.1 Behoud autonoom bestuursprimaat van de raad 38

II.4.2 Overdracht van delen van de autonome bestuursbevoegdheid aan het college 39

II.4.3 Behoud van genoemde bevoegdheden aan het college 42

II.4.4 Explicitering initiatiefrecht van de raadsleden 42

II.4.5 Behoud van het open bestel van dagelijks bestuur 43

II.4.6 Afschaffing van artikel 148 Gemeentewet 44

II.5 De Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden 45

II.5.1 Nieuw toetsingskader concentratie bestuursbevoegdheden bij het college 46

II.5.2 Bestuursprimaat medebewind aan het college 47

II.6 Herziening van hoofdstuk 7 van de Grondwet? 48

II.7 Conclusie: de raad kan blijven meebesturen 49


Hoofdstuk III Hoe dualistisch is de huidige verdeling van de bestuursbevoegdheden? 53

III.1 De schaal monisme/dualisme 53

III.2 Geen herziening van hoofdstuk 7 van de Grondwet 55

III.3 Het college kreeg niet alle bestuursbevoegdheden als grondwettelijk mogelijk is 58

III.4 De raad behoudt heel wat materiële bestuursmogelijkheden 62

III.4.1 Een verordeningsbegrip waarmee de raad kan besturen 62

III.4.2 Een kaderstellende rol met veel mogelijkheden 64

III.4.3 Het dagelijks bestuur als afgeleide van het algemeen bestuur 68

III.5 Een monistisch bestel met dualistische elementen 70


Hoofdstuk IV Conclusie: het monisme heeft de dualisering overleefd 73


Nawoord: Hoe een Vlaams gemeenteraadslid aankijkt tegen de dualiseringsoperatie voor het gemeentebestuur in Nederland 77


Literatuurlijst 83


Inleiding


En vanaf nu, terug naar het eigenlijke bestuurswerk! Zo kan de stemming bij de gemeentelijke overheden beschreven worden na de doorvoering van de operatie dualisering van het gemeentebestuur, die in de vorige bestuursperiode heel wat energie heeft gevergd van de gemeentebesturen. Op het slotcongres van de Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie1 verklaarde voorzitter Cees Jan de Vet van de begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls dat dualisme nu in veel gemeenten geen onderwerp meer is als het gaat om de structuur: “De bestuurlijke vernieuwing gaat door. Daarbij gaat het vooral om vervolmaking van de bestuurscultuur”.2 Met andere woorden: tijd om die bladzijde om te slaan. Ikzelf wil toch nog even de structuur onder ogen nemen.


Intussen is de operatie dualisering (voorlopig?) afgerond en het ziet er niet naar uit dat de aanvankelijk vooropgezette derde fase, de aanpassing van hoofdstuk 7 van de Grondwet, nog wordt doorgevoerd. De bestuurskundige literatuur over de mogelijkheden en de problemen van de 'nieuwe spelregels' en de culturele aansporingen tot dualisering zijn overvloedig. Maar wat mij interesseert, is wat precies die 'nieuwe spelregels' zijn. Waar door de promotoren van de dualisering de nadruk wordt gelegd op het belang van een dualistische cultuur, wil ik nagaan hoe de staatsrechtelijke structuur eruitziet. Met andere woorden wat is het juridische resultaat van de operatie dualisering op het punt waarop ze is stopgezet?


Meer bepaald is mijn centrale vraag:


Hoe dualistisch is, in juridisch opzicht, de verdeling van de bestuursbevoegdheden in het gemeentebestuur na de onvoltooide operatie(s) dualisering gemeentebestuur?


Op aangeven van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie3 was een van de hoofdaspecten van de operatie dualisering: het overhevelen van de bestuursbevoegdheden van de raad naar het college. “De kern van dualisering is dat wijziging wordt aangebracht in de verdeling van bestuursbevoegdheden tussen de raad en het college.” Van de zes door de staatscommissie geschetste mogelijke bestuursmodellen, blijft slechts in het eerste (het minst dualistische) het bestuurlijk primaat van de raad weliswaar gehandhaafd, maar worden meer bevoegdheden aan het college toebedeeld. “In de vijf andere modellen verschuift het bestuurlijke primaat van de raad naar het college en wordt het monisme in formele zin verlaten.”4


Elzinga zelf, voorzitter van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie zegt in een recent interview: “We zagen ons voorstel als een gereedschapskist, waaruit men kan pakken wat men wil. […] Dualisme is geland. Men heeft opgepikt wat men bruikbaar vindt, en laten liggen waar men niets voor voelt”.5 Het intrigeert mij wat men precies heeft laten liggen in de gereedschapskist met betrekking tot de verdeling van de bestuursbevoegdheden, toch een van de kernelementen van de voorgestelde dualisering.


Twee jaar na de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur constateerde de Stuurgroep Evaluatie Gemeentebestuur: “De beoogde rolontvlechting tussen raad en college is [...] onvolledig.”6 Ik beperk mij ertoe om vanuit juridisch oogpunt na te gaan hoe ver die overheveling van bestuursbevoegdheden is uitgevoerd. En strookt die, niet helemaal doorgevoerde, overheveling met de dualistische principes waarmee de operatie gestart is?


In het eerste hoofdstuk probeer ik het begrip bestuursbevoegdheden – een notie die niet zomaar in de regelgeving terug te vinden is – te definiëren. Het tweede hoofdstuk wijd ik aan de onvoltooide dualisering van de bestuursbevoegdheden. Na een historisch overzichtje, focus ik op de aanbevelingen van de Staatscommissie en de aanvankelijke ambities van de regering. Daarmee vergelijk ik de resultaten van de dualiseringsoperatie op het moment waarop zij is stopgezet na de Wet dualisering gemeentebestuur en de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden. Met die gegevens wil ik in het derde hoofdstuk de huidige verdeling van de bestuursbevoegdheden plaatsen op de schaal monisme-dualisme. Daartoe ga ik na in welke mate men erin geslaagd is in Grondwet, Gemeentewet en medebewindswetten de bestuursbevoegdheden bij het college te concentreren. Ik beperk mij niet tot de formele aspecten, maar ik onderzoek tevens de mogelijke materiële gevolgen van de onvoltooide ontvlechting van bevoegdheden. Met mijn bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken kan ik in het vierde hoofdstuk een antwoord formuleren op mijn centrale vraag.


Volgens de Stuurgroep Evaluatie Dualisering Gemeentebestuur is behoefte ontstaan aan “een eenduidige en gezaghebbende codificatie van de spelregels, zodat de energie weer in hoofdzaak kan worden gericht op de inhoud in plaats van op het proces”.7 Misschien kan ik een bescheiden bijdrage leveren aan het uitklaren van de juridische regels in de verdeling van de bestuursbevoegdheden tussen college en raad in het gemeentebestuur.


Hoofdstuk I Het bestuur van de gemeente, een vaag begrip


Aangezien de verdeling van de bestuursbevoegdheden het onderwerp van mijn scriptie is, onderzoek ik eerst wat onder het begrip 'bestuur' valt. De term 'bestuur' staat zowel voor de organen als voor de activiteit van die organen.



I.1 De organen van het gemeentebestuur


De Grondwet (GW) introduceert het begrip 'gemeentebestuur' (art. 124 GW), waaraan 'regeling en bestuur' met betrekking tot de 'huishouding' van de gemeente worden 'overgelaten' (autonomie) of 'bij of krachtens de wet' kunnen worden 'gevorderd' (medebewind).


De Gemeentewet (Gemw) raapt die begrippen op en werkt ze als volgt uit. Art. 5 Gemw verstaat onder 'gemeentebestuur': “ieder bevoegd orgaan van de gemeente”. Uit de memorie van toelichting8 blijkt dat met 'orgaan' wordt bedoeld: ieder persoon of college met een publiekrechtelijke bevoegdheid bekleed. In de gemeente zijn dat dan, zoals aangegeven in titel II van de Gemeentewet, in elk geval de raad, het college (van burgemeester en wethouders) en de burgemeester.9


Behalve de gemeentelijke organen die rechtstreeks door de Gemeentewet zijn gecreëerd, zijn er ook organen die op grond van de Gemeentewet door de gemeenten zelf kunnen worden opgericht, zoals bestuurscommissies en deelgemeentebesturen. De Wet dualisering gemeentebestuur introduceerde nieuwe bestuursorganen in de Gemeentewet, namelijk de al dan niet gemeenschappelijke rekenkamer en de rekenkamerfunctie.10 Toch worden de bevoegdheden tot regeling en bestuur door de Gemeentewet uitsluitend geattribueerd aan de organen die in art. 6 Gemw voor elke gemeente worden verplicht: de raad, het college en de burgemeester (art. 147). De raad kan evenwel ook aan andere organen bevoegdheden delegeren (art. 156 Gemw).


Een orgaan dat onderdeel is van het 'bestuur' van de gemeente, is logischerwijze een 'bestuursorgaan'. Art. 1:1, lid 1 Awb definieert een 'bestuursorgaan' als: a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed. De verschillende organen van het gemeentebestuur beantwoorden aan die definitie en staan niet in het lijstje van instanties die niet als bestuursorgaan worden aangemerkt in lid 2 van art. 1:1 Awb.


Nochtans beperken de bestuursorganen van de gemeente zich niet tot bestuursrechtelijke activiteiten. Zij beperken zich evenmin tot het uitoefenen van de functie van 'bestuur', zoals de term 'bestuursorgaan' zou kunnen suggereren. Zo oefent het bestuursorgaan gemeenteraad ook de gemeentelijke wetgevende functie – het vaststellen van verordeningen – uit.11 Voorts laat de wetgever de organen 'college van burgemeester en wethouders' en 'burgemeester' bepaalde regelgevende functies uitoefenen. De raad kan als er een grondslag voor bestaat in enig wettelijk voorschrift verordenende bevoegdheden delegeren aan het college of de burgemeester. De Gemeentewet van 1994 verruimde met art. 156 de delegatiemogelijkheden van de raad, met de bedoeling de raad zoveel mogelijk ruimte te geven om het gemeentebestuur in te richten naar de lokale noden en omstandigheden.12


Nu duidelijk is welke organen in de gemeente in aanmerking komen voor de bevoegdheden regeling en bestuur, ga ik na wat onder dat bevoegdhedenkoppel wordt begrepen.



I.2 De activiteiten van het gemeentebestuur


'Besturen' is, ook met betrekking tot de gemeente, een vaag begrip. Het omvat immers een veelheid van activiteiten, die kunnen omschreven worden als de algemene behartiging van de belangen van de burgers van de gemeente13. Die belangenbehartiging omvat een waaier van bevoegdheden en opdrachten die door Grondwet, Gemeentewet en andere regelgeving worden verdeeld tussen de verschillende bestuursorganen van de gemeente.


Besturen in die brede opvatting is meer dan de bevoegdheid publiekrechtelijke rechtshandelingen te verrichten – zijnde de bevoegdheid krachtens wettelijk voorschrift eenzijdig de rechtspositie van andere rechtssubjecten te wijzigen. Een bestuursorgaan dat die bevoegdheid heeft, kan ook bevoegd zijn tot privaatrechtelijke rechtshandelingen en feitelijke handelingen. “Het stelsel van bevoegdheidsverdeling binnen het openbaar lichaam gemeente gaat van dit ruime bevoegdheidsbegrip uit.”14


Dat ruime bevoegdheidsbegrip met betrekking tot bestuursorganen is ook te vinden in de Algemene wet bestuursrecht. Het bestuursrecht zoals vorm gegeven in de Awb, onderkent volgende bestuurshandelingen: “besluit” (“een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling”, art. 1:3, lid 1 Awb), “beschikking” (“een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag”, art. 1:3, lid 2 Awb), “beleidsregel” (“een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan”, art. 1:3, lid 4 Awb), en “andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten” (art. 3:1, lid 2 Awb).



I.2.1 Formele onderscheidingen


Een eerste onderscheid onder de bestuursactiviteiten in de breedste zin van het woord is dat tussen 'regeling' en 'bestuur'. Het begrip 'bestuur' wordt in Grondwet (art. 124) en Gemeentewet (art. 108) tegenover 'regeling' (wetgeving) geplaatst, maar het is voorts niet gedefinieerd. Zelfs de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie vond het “niet eenvoudig het begrip 'bestuur' positief te definiëren”: “In negatieve zin is duidelijk dat regelgeving, althans het vaststellen van verordeningen, en rechtspraak er niet onder vallen. [...] Daarmee blijft het begrip 'bestuur' ruim en onbepaald.”15


Artikel 147 Gemw creëert een andere tweedeling: die tussen de bevoegdheid om verordeningen vast te stellen en de 'overige bevoegdheden'. De Grondwet attribueert16 de bevoegdheid tot het vaststellen van de gemeentelijke verordeningen aan de gemeenteraad, behoudens bij de wet of door de raad krachtens de wet te bepalen uitzonderingen. In het algemeen wordt het begrip 'regeling' uit artikel 108 Gemw gezien als een ander woord voor de bevoegdheid verordeningen vast te stellen.17 Sommigen oordelen echter dat 'regeling', regelgeving dus, meer is dan het maken van verordeningen. Ook het vaststellen van andere algemeen werkende regelingen en van plannen met regelende aspecten, rekenen zij bij de bevoegdheid tot regeling18.


Voor een aantal uiteenlopende aangelegenheden eist de wet formeel de verordeningsvorm. Zo bijvoorbeeld voor:

  • de vergoeding voor de werkzaamheden van de leden van de rekenkamer (art. 81k Gemw)

  • het verlenen van de bevoegdheid tot binnentreden van een woning zonder toestemming van de bewoner (art. 149a, Gemw)

  • het stellen van regels met betrekking tot de wijze waarop de inspraak wordt georganiseerd (art. 150 , 1 Gemw)

  • het stellen van straf op de overtreding van voorschriften van de raad of van instanties waaraan de raad een bevoegdheid heeft gedelegeerd (art. 154, 1 Gemw)

  • het vaststellen van de uitgangspunten voor het financiële beleid (art. 212 Gemw)

  • het regelen van de toepassing van de wielklem (art. 235 Gemw)


Die voorbeelden tonen aan dat zij lang niet alle algemeen en/of extern werkende regelingen betreffen. Hennekens ziet dat het begrip ‘verordening’ in de Gemeentewet wordt gebruikt voor een algemeen verbindend voorschrift, voor een algemene regeling welke geen wettelijke voorschriften inhoudt en voor wat hij omschrijft als “hetgeen in het privaatrecht algemene voorwaarden worden genoemd”.19


Maar buiten die aangelegenheden waarvoor de Gemeentewet expliciet de verordeningsvorm eist, verstrekt de Gemeentewet ook bevoegdheden tot 'regelen', 'het stellen van regels', 'het stellen van nadere regels' zonder te bepalen dat voor die bevoegdheden de verordeningsvorm moet worden gebruikt. Bijvoorbeeld:

  • het instellen van een gemeenschappelijke rekenkamer en het stellen van regels over de benoeming van de ambtenaren en over de vergoeding voor de leden van de gemeenschappelijke rekenkamer (art. 81o j° art. 81l Gemw)

  • het regelen door het college van de vervanging van de secretaris (art. 106, 1 Gemw)

  • het stellen van nadere regels door de raad met betrekking tot het interpellatierecht van de raadsleden (art. 155, 2 Gemw)

  • het vaststellen van regels door het college over de ambtelijke organisatie van de gemeente (art. 160, 1, c Gemw)


Niet alle verordeningen houden dus regelgeving in en met verordeningen kunnen m.a.w. ook bestuursaangelegenheden kunnen 'geregeld' worden. Er is geen scherpe grens tussen regeling en bestuur20. Maar dat is dan m.i. een materiële inkleuring van een in de wet formeel gebruikt begrip. De Gemeentewet beperkt zich tot het maken van een onderscheid tussen de bevoegdheid tot vaststellen van gemeentelijke verordeningen (art. 147 lid 1) en 'de overige bevoegdheden' (art. 147 lid 2 en 3). Als onder 'regeling' de verordenende bevoegdheid wordt verstaan, kan het begrip 'bestuur' in formele zin gezien worden als de 'overige bevoegdheden'. Maar formeel valt het begrip 'regeling' niet helemaal samen met het begrip 'verordening'. Bijgevolg is evenmin het formele begrip 'bestuur' identiek aan het formele begrip 'overige bevoegdheden'.21


Dat dubbele onderscheid tussen 'regeling en bestuur' en 'verordeningsbevoegdheid en overige bevoegdheden' – een onderscheid dat slechts ongeveer samenvalt – is een louter formeel onderscheid. De wet noemt een aantal aangelegenheden waarvoor de verordeningsvorm vereist wordt; maar er staan in de wet geen materiële criteria waaraan een aangelegenheid moet voldoen om geregeld te worden met een verordening. Brederveld stelt plastisch “dat de Gemeentewet geen verordeningsbegrip kent en met het woord hier en daar strooit”22.



I.2.2 Materiële onderscheidingen



Verordening en regeling


In de rechtsleer zijn theorieën ontwikkeld om het verordeningsbegrip materieel in te kleuren. Zo overheerst de mening dat naar buiten werkende algemeen verbindende voorschriften die de positie van de burgers raken, om legaliteitsredenen als verordening vastgesteld moeten worden.23 Die vorm van besluitvorming door de gemeenteraad biedt immers bijzondere waarborgen zoals de aanvullende werking op hogere regeling, de mogelijkheid van bestuursdwang, de openbaarheid van behandeling, de voorbereiding in commissie, de toetsing in het openbare debat aan de (tegen-)argumenten van de oppositie enzovoort.24


Het Europees Handvest inzake de lokale autonomie25 bevestigt dat legaliteitsprincipe expliciet in artikel 3, tweede lid: “This right [dat wil zeggen: 'to regulate and manage a substantial share of public affairs under their own responsibility and in the interests of the local population'] shall be exercised by councils or assemblies composed of members freely elected bij secret ballot on the basis of direct, equal, universal suffrage, and wich may possess executive organs responsible to them.”26


De grondwetgever wilde zich bij de verordeningsvorm evenwel niet beperken tot die 'naar buiten werkende algemene voorschriften die de positie van de burgers raken'. Bij de grondwetsherziening van 1983 stelde de regering: “Het begrip verordening heeft een ruime inhoud. Het zou kunnen worden omschreven als: een besluit dat regelgeving inhoudt. Het gaat daarbij niet alleen om de regels die verbindende voorschriften voor de burgers inhouden, maar ook om regels van andere aard, zoals rechtspositieregelingen voor ambtenaren, beheersverordeningen voor provinciale en gemeentelijke bedrijven en diensten, en regels voor de controle op het geldelijk beheer van ambtenaren, om slechts enkele voorbeelden te noemen”.27


Zijlstra merkt op dat Gemeentewet en bijzondere wetgeving verordeningen en algemeen verbindende voorschriften niet als een en hetzelfde zien. De artikelen 139 e.v. Gemw bepalen dat besluiten die ‘algemeen verbindende voorschriften’ inhouden op een bepaalde wijze moeten worden bekendgemaakt. Elders wordt, aldus Zijlstra, het woord verordening afgewisseld met de woorden 'regels' of 'regelen'. Het concrete gebruik van het woord ‘verordening’ in de Gemeentewet is volgens hem dan ook willekeurig en heeft vaak weinig onderscheidend vermogen.28 In tegenstelling met de opvatting van Zijlstra besloot de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State eerder dat gemeentelijke subsidieregelingen – toch regelingen die externe aanspraken creëren – bij verordening moeten worden vastgesteld.29


Ingaand tegen een materieel verordeningsbegrip stelde de regering bij de dualisering van de Gemeentewet dat voor de vaststelling van algemene regels toch niet altijd de vorm van een verordening behoeft te worden gekozen. De regering stelde bovendien dat: “er geen wettelijke definitie bestaat van het begrip 'verordening'. In de Gemeentewet en de gemeentelijke praktijk is deze term niet beperkt tot regels die algemeen verbindende voorschriften voor burgers inhouden.”30


Dat de begrippen 'verordeningen' en 'besluiten van het gemeentebestuur die algemeen werkende voorschriften inhouden' niet identiek zijn, komt tot uiting in art. 139 Gemw, dat de bekendmaking regelt van besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden. In de memorie van toelichting van de Gemeentewet van 1994 verklaarde de regering de term “verordeningen met externe werking” te willen gebruiken voor de regeling van besluiten met algemeen verbindende voorschriften.31 Uiteindelijk heeft de regering ervoor gekozen om de term 'verordeningen' dan toch niet te gebruiken, in het besef dat ook tot algemeen verbindende voorschriften wordt besloten in een andere vorm dan verordeningen en dat er ook verordeningen worden vastgesteld met een andere inhoud dan algemeen verbindende voorschriften.32


Los van de vraag of algemene regels die de positie van burgers raken, bij verordening behoren te worden vastgesteld, laat de gemeentewet dus in elk geval de mogelijkheid open dat ook interne regelingen of besluiten van niet-algemene strekking worden getroffen in de vorm van een verordening. Niets sluit uit dat een verordening een andere inhoud heeft dan algemeen verbindende voorschriften.33



Overige bevoegdheden en bestuur


Aangezien er geen scherp materieel begrip voor 'verordening' (noch voor 'regeling') geldt, zijn evenmin de 'overige bevoegdheden' (meestal gezien als bestuursbevoegdheden) scherp te omlijnen in materiële zin. Het is niet uitgesloten dat met verordeningen handelingen worden verricht die in materieel opzicht tot het bestuur in enge zin kunnen gerekend worden.


Een poging tot materiële schets van de bestuursbevoegdheden vindt men in de Handreiking bestuursbevoegdheden van de Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie: “Bij bestuursbevoegdheden gaat het om uitvoerende bevoegdheden, bevoegdheden tot het nemen van concrete beslissingen (beschikkingen en besluiten met een algemene strekking) en de vaststelling van beleidsregels”. Maar om het helemaal duidelijk te maken, grijpen de auteurs dan toch terug naar een negatieve definiëring die vooral op formele elementen steunt: “Bestuursbevoegdheden betreffen alle bevoegdheden die niet het vaststellen van de begroting en de rekening, het vaststellen van verordeningen, het vaststellen van (andere) algemene regels of het vaststellen van plannen met een verordenend karakter inhouden”.34


In de memorie van toelichting van de Wet dualisering gemeentebestuur maakt de regering een negatieve materiële definitie van de bestuursbevoegdheden: “Het gaat in feite om alle bevoegdheden die niet het vaststellen van verordeningen, het vaststellen van (andere) algemene regels of het vaststellen van plannen met een verordenend karakter inhouden”.35 Voorts stelt de regering de bestuursbevoegdheden tegenover de bevoegdheid om algemene regels of kaders vast te stellen met betrekking tot het te voeren bestuur.


Een publicatie van de Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie geeft van die negatieve definiëring van bestuursbevoegdheden volgende merkwaardige vertaling: “alles wat politiek niet relevant is”.36 In een andere publicatie van de Vernieuwingsimpuls staat boudweg: “Als de kleur van stoeptegels in een gemeente tot grote meningsverschillen onder de bevolking leidt, hoort de keuze daarover in de gemeenteraad thuis”.37


In positieve zin wordt het begrip bestuurshandelingen meestal toegelicht met voorbeelden en niet-limitatieve opsommingen. Zo geeft het handboek Decentralitatie volgende opsomming van bestuurshandelingen in medebewindswetten: “vergunningen afgeven, toestemming geven, ontheffingen verlenen, verlof geven, plannen of programma's vaststellen, besluiten tot het plaatsen van verkeerstekens, vaststellen van begrenzingen enzovoort”.38


Een opsomming van bevoegdheden die geen verordeningen betreffen, vindt men in art. 160 Gemw. Het college krijgt die bevoegdheden toegewezen “in ieder geval” – wat erop wijst dat het een niet limitatieve opsomming is. Hoewel de regering in de memorie van toelichting van de Wet dualisering gemeentebestuur die bevoegdheden “gemeentewettelijke bestuursbevoegdheden” noemde39, is de term bestuursbevoegdheden hiervoor in de Gemeentewet zelf niet gebruikt. Integendeel wordt voor de onder punt c genoemde ambtelijke organisatie van de gemeente, de term “regels vast te stellen” gebruikt.


De lijst uitdrukkelijke collegebevoegdheden in art. 160 Gemw doet denken aan de sluitende lijst collegebevoegdheden die onder de term dagelijks bestuur tot aan de algehele herziening van de Gemeentewet van 1994 te vinden was in art. 209. De verschillen zijn evenwel fundamenteel. De lijst van art 160 Gemw is niet limitatief. En de bevoegdheid tot dagelijks bestuur staat in een open verhouding met het algemeen bestuur, zodat uiteindelijk de raad, als hoofd van de gemeente, bepaalt waar de grens ligt tussen beide bestuursbevoegdheden.


In de memorie van toelichting van de Wet dualisering gemeentebestuur noemt de regering hier en daar bepaalde bevoegdheden “typische bestuursbevoegdheden”, “typische bestuurstaken” of “typische uitvoeringsbevoegdheden”. Dan heeft de toelichting het bijvoorbeeld over de bevoegdheid besluiten te nemen tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen, het beslissen op een aanvraag voor een beschikking, de benoeming of aanwijzing van personen voor een specifieke functie, de instelling, afschaffing of verandering van jaarmarkten of gewone marktdagen, de oprichting van en deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen enzovoort.


Materieel gezien is een belangrijk onderdeel van bestuur in enge zin de uitvoering van hetgeen in regeling is voorgeschreven.40 Nochtans is bestuur niet beperkt tot uitvoering alleen41 – zoals John Locke al wist.42 Niet alles wat nodig is voor de samenleving kan 'geregeld' worden; het bestuur moet de mogelijkheden hebben om als het nodig is beslissingen te nemen die niet specifiek zijn aangegeven in de Gemeentewet of in bijzondere wetten. De Staatscommissie Dualisme en lokale democratie noemde dat de “onbepaalde bestuursbevoegdheid” en gaf daarvan als voorbeeld het besluit tot de bouw van een schouwburg.43



I.2.3 Een ruim begrip met vage grenzen


De Staatscommissie maakte van het onderscheid tussen regeling en bestuur het criterium voor de gewenste, dualistische verdeling van bevoegdheden tussen de raad en het college. Gezien de vaagheid van dat criterium, is het duidelijk dat er altijd discussie zal blijven over welke bevoegdheden nu wel en welke niet aan het ene of het andere orgaan van het gemeentebestuur moeten worden toegewezen. Doordat er geen scherpe materiële grens is tussen bestuur en regeling, noch tussen verordening en overige bevoegdheden, maakt zelfs de volledige concentratie van het bestuur bij het college – tot en met de beslissing over het bouwen van een nieuwe schouwburg –, geen einde aan het mogelijke touwtrekken.


De Staatscommissie drong aan op een “herprofilering van de verordeningsfiguur”.44 Met andere woorden wilde de Staatscommissie een meer materiële invulling van het begrip 'verordening', waardoor dan ook meteen het begrip 'overige bevoegdheden' een meer materiële inhoud zou krijgen en meer een synoniem zou worden van het materiële begrip 'bestuursbevoegdheden'. De commissie wou dat de Gemeentewet duidelijk zou aangeven welke onderwerpen voor de markering van de positie van de raad in een dualistisch stelsel zó belangrijk zijn dat zij bij verordening moeten worden geregeld. Zoals verder wordt aangegeven, is die wens, die de commissie zelf niet concretiseerde, vooralsnog niet in vervulling gegaan.

Hoofdstuk II De onvoltooide dualisering van de bestuursbevoegdheden



II.1 De lotgevallen van de bestuursbevoegdheden tot aan de dualisering


Grondwet-1848: gemeentelijke huishouding aan de gemeenteraad

De grondwet van 1848, uitgewerkt volgens de liberale principes van Johan Rudolf Thorbecke, voorzitter van de grondwetscommissie, gaf aan de wetgever de opdracht het lokale bestuur wettelijk te regelen. Daarbij moest de wetgever de autonomie van de gemeenten respecteren door de regeling en het bestuur van de gemeentelijke huishouding over te laten aan de gemeenteraad.45


Gemeentewet-1851: de gemeenteraad het hoofd van de gemeente

In de Gemeentewet van 1851 werden voor het eerst expliciet het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester genoemd als organen van het gemeentebestuur. Het grondwettelijke hoofdschap van de gemeenteraad werd uitgewerkt in de bevoegdheidsverdeling. In principe werden alle bevoegdheden toevertrouwd aan de raad, tenzij de gemeentewet of een andere wet ze had opgedragen aan het college of de burgemeester. Zo werd het dagelijks bestuur, dat limitatief omschreven werd, opgedragen aan het college.46


Grondwetsherziening-1922: mogelijkheid tot delegatie van bestuursbevoegdheden

Door de grondwetsherziening van 1922 werd aan het toenmalige artikel 144 Gw een tweede volzin toegevoegd waardoor de gemeenteraad het bestuur van bepaalde takken van de gemeentehuishouding geheel of gedeeltelijk kon opdragen aan andere organen. De raad zelf zou over de noodzaak en de omvang van de bevoegdheidsverschuiving kunnen beslissen en de vervulling van de opgedragen taken kunnen controleren.


Grondwetsherziening-1983: de opdracht van regeling en bestuur aan het gemeentebestuur

De grondwetsherziening van 1983 verving voor de gemeente de opdracht van regeling en bestuur aan de gemeenteraad door een opdracht aan het niet-gespecifieerde 'gemeentebestuur' (artikel 124 lid 1 Gw). Weliswaar bleef de vermelding van de raad als “hoofd van de gemeente” behouden (artikel 125 lid 1 Gw), maar aan de gemeenteraad wordt alleen nog de bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen geattribueerd (artikel 127 Gw). Daardoor is de verdeling van de bestuursbevoegdheden gedeconstitutionaliseerd en kreeg de wetgever de mogelijkheid die bevoegdheden in grotere mate toe te vertrouwen aan andere organen dan de gemeenteraad. Toch was het volgens de memorie van toelichting niet de bedoeling de verdeling van de bevoegdheden in het gemeentebestuur te wijzigen. Het verwijderen van de bestuursbevoegdheid van de raad uit de Grondwet pastte in het toenmalige streven naar deregulering.


Gemeentewet-1994: de raad krijgt ook bestuurlijk het primaat in de gemeente

Bij de algehele herziening van de Gemeentewet in 1992-1994 ging de slinger weer in de andere richting: het formele primaat van de raad werd aangescherpt in de sfeer van de autonomie en het bestuursprimaat van de raad werd uitgebreid tot de sfeer van het medebewind, waar voordien het college het bestuursprimaat had47. De regering noemde het gemeentelijke bestel onomwonden “democratisch en monistisch”48.


Het formele overwicht van de raad werd versterkt door de raad een instrument van algemene regelstelling te geven, met name de bevoegdheid om beleidsregels op te stellen voor uitoefening van eigen bevoegdheden van de andere gemeentelijke organen (het intussen afgeschafte artikel 148 Gemw). Bovendien werd de algemene bestuursbevoegdheid van de raad en de bevoegdheid van dagelijks bestuur van het college – tot dan een aantal in de gemeentewet limitatief opgesomde bevoegdheden – in een open verhouding tot elkaar gebracht. Door zijn bestuurlijk primaat kreeg de raad dus het laatste woord in de feitelijke competentieverdeling. Theoretisch kon de raad van dan af besluiten om taken van het dagelijks bestuur aan het college te onttrekken49. Die terugkeer van bestuursbevoegdheden naar de raad werd evenwel gecompenseerd door een grotere vrijheid voor de raad om bevoegdheden te delegeren.



II.2 De aanbevelingen van de Staatscommissie Dualisering en lokale democratie


Nadat de regering Kok II zich in haar regeerakkoord in 1998 had bekeerd tot het dualisme, benoemde zij bij koninklijk besluit van 30 september 1998 een staatscommissie Dualisme en lokale democratie onder het voorzitterschap van prof. dr. D.J. Elzinga (hierna de Staatscommissie). De Staatscommissie hoefde niet meer te onderzoeken of dualisering nuttig en nodig kon zijn voor de lokale democratie, maar kreeg ineens tot taak “advies uit te brengen over de wijze waarop de dualisering van het lokaal bestuursmodel vormgegeven kan worden”. De Staatscommissie bracht op 17 januari 2000 haar advies uit.


In zijn woord aan de regering bij het rapport van de Staatscommissie pleit prof. dr. D.J. Elzinga voor dualisering als “een wezenlijke impuls voor de vitalisering van het gemeentelijke bestel”. Die dualisering moet plaatsvinden door: “een herkenbare scheiding tussen bestuur en controle”, “een eenduidige rolverdeling tussen de gemeentelijke organen” en “een heldere toedeling van taken en bevoegdheden”.50 Uit een historisch overzicht van de evolutie van het gemeentebestuur concludeert de Staatscommissie dat “er een steeds scherpere discrepantie is gegroeid tussen de norm van een beleidsbepalende, met algemene bestuursbevoegdheid belaste raad die sturing geeft aan het dagelijks bestuur door het college, en het feit dat de uitoefening van de gemeentelijke bestuurstaak in hoge mate door het college wordt gedomineerd”. De raad kampt voortdurend met een verlammende keuze tussen “twee wezenlijk concurrerende rollen (meebesturen of controleren)”51.


Het is merkwaardig hoe die ideeën over scheiding van bestuur en controle overeenkomen met de aloude opvattingen van John Stuart Mill in de 19e eeuw. Witteveen trok onlangs weer de aandacht op deze klassieker. Mill zag in 1861 de rol van vertegenwoordigende organen in een democratie beperkt tot die van controleur en forum, en vond ze niet geschikt om bestuurlijke taken uit te oefenen die aan de regering moeten overgelaten worden: “The proper office of a representative assembly is to watch and control the government”. Als forum heeft de assemblee van volksvertegenwoordigers de even belangrijke opdracht: “To be at once the Nation’s Committee of Grievances and its Congress of Opinions”.52 Ook Mill gaf als argument dat een volksvertegenwoordiging die zich met het bestuur inliet, tijd en energie verspilde die beter aan het controleren van het bestuur konden besteed worden.



II.2.1 Concentratie van alle bestuursbevoegdheden bij het college


Om te komen tot de gewenste transparante verhoudingen in het gemeentebestuur, acht de Staatscommissie het ondubbelzinnig noodzakelijk het bestuurlijke primaat van de raad te beëindigen en de bestuursbevoegdheden in beginsel neer te leggen bij het college.53 Zelfs verzet de Staatscommissie zich ertegen dat de bijzondere wetgever in medebewindswetten bepaalde bestuursbevoegdheden zou opdragen aan de raad. De Staatscommissie duldt geen uitzonderingen op de regel: “Zij meent dat deze mogelijkheid [met name dat de medebewindswetgever aan de raad bepaalde bestuursbevoegdheden zou toevertrouwen] geheel of zoveel mogelijk beperkt moet worden in de Gemeentewet en de Grondwet”54.


Als uiterste consequentie betekent dat standpunt met betrekking tot de dualisering van de bestuursbevoegdheden dat de algemene, onbepaalde bestuursbevoegdheid van de raad moet beëindigd worden. Dat zijn dan vooral bevoegdheden in de sfeer van het vrije initiatiefrecht van de gemeenten zoals: nieuwe beleidsimpulsen, vestiging van voorzieningen, het bouwen of uitbreiden van onroerende zaken, enzovoort. Voor die dualisering van de algemene bestuursbevoegdheid is volgens de Staatscommissie een grondwetsherziening noodzakelijk.


Alvast kan de wetgever beginnen met het rechtstreeks toebedelen van “zoveel mogelijk bestuursbevoegdheden in de Gemeentewet” aan het college.55 De grondwettigheid van die overheveling van autonome bestuursbevoegdheden is niet onomstreden.56 Zo was de Raad van State van oordeel dat “grondwetswijziging de methode is die ons staatsrecht biedt om na te gaan of bepaalde staatkundige opvattingen zo ruim worden gedeeld dat er in juridische zin op mag worden gebouwd”.57 De Staatscommissie ziet evenwel geen grondwettelijke problemen in de overheveling van bepaalde autonome bestuursbevoegdheden. Daarbij laat zij verstaan dat de wetgever zich niet mag beperken tot de reeds benoemde (bestuurs)bevoegdheden in de Gemeentewet. Bij dualisering zullen ook andere, niet nog niet genoemde onderwerpen expliciet door de wetgever moeten worden toebedeeld aan een bepaald gemeentelijk orgaan of zal wettelijk geregeld moeten worden dat bepaalde onderwerpen hun grondslag vinden in een door de raad vast te stellen verordening, aldus de Staatscommissie.58



II.2.2 Herprofilering van de verordeningsfiguur


Precies omdat zij aanbeveelt de bestuursbevoegdheden geheel weg te nemen bij de raad, vraagt de Staatscommissie een herbezinning op de betekenis van de verordening voor de positie van de raad. De functie van de verordening is momenteel niet erg duidelijk. De Gemeentewet bepaalt op allerlei plaatsen dat een en ander bij verordening moet worden geregeld, maar volgens de Staatscommissie zijn de redenen daarvoor en de systematiek niet doorzichtig.


De Staatscommissie wil dat wordt vastgelegd “welke onderwerpen voor de positie van de raad van zodanig belang zijn dat zij bij verordening moeten worden geregeld”. Met andere woorden pleit de Staatscommissie voor een materiële invulling van het verordeningsbegrip in de Gemeentewet. Voorts wil de Staatscommissie dat de Gemeentewet een duidelijk onderscheid maakt tussen de aangelegenheden die uitsluitend door de raad moeten worden geregeld (“bij verordening”) en de aangelegenheden waarbij de raad delegatie kan toestaan (“bij of krachtens verordening”).59


Volgens Hennekens60 heeft de Staatscommissie “de kans laten liggen klaarheid te brengen omtrent het begrip 'verordening' en 'verordenende bevoegdheid'”.61 De door de Staatscommissie vurig bepleitte 'herprofilering van de verordeningsfiguur' werkt zij inderdaad zelf niet inhoudelijk uit.62



II.2.3 Kaderstelling in de Gemeentewet


In een stelsel van dualisering van de bestuursbevoegdheid acht de Staatscommissie het niet logisch dat de raad beleidsregels kan opstellen waaraan het college en de burgemeester zich te houden hebben bij de uitoefening van bevoegdheden die hen rechtstreeks bij of krachtens de wet zijn toevertrouwd. Nochtans was die mogelijkheid nog maar pas in 1994 in het leven geroepen met de invoering van het – intussen al weer afgeschafte – artikel 148 Gemw. De hoop bestond erin de raad als formeel hoofd van de gemeente wat zeggenschap te laten recupereren die hij door de onstuimige groei van het medebewind aan het college was kwijtgespeeld.


Toch verklaart de Staatscommissie zich voorstander van middelen voor de raad om de bevoegdheden van college en burgemeester in te kaderen.63 Elders in haar rapport zegt de Staatscommissie dat de raad “belangrijke voorwaarden en kaders” kan scheppen die het college bij zijn bestuur in acht moet nemen, door gebruik te maken van zijn verordenende bevoegdheid. Maar de Staatscommissie is er niet tegen dat de raad een juridisch instrument zou krijgen om de bestuursbevoegdheid van het college in te kaderen. Daarvoor zou in de Gemeentewet een specifieke wettelijke grondslag kunnen worden opgenomen. De raad zou op basis daarvan een verordening kunnen vaststellen, aldus de Staatscommissie 64. Die wettelijke grondslag voor kaderstelling door de raad kan, volgens de Staatscommissie, ook worden vervangen door de raad de mogelijkheid te geven door middel van een beleidsnota de bestuursbevoegdheid van het college in te kaderen.


Bestuurskundige Derksen merkt fijntjes op dat, om de raad in de gelegenheid te stellen de hoofdlijnen van het beleid te bepalen (de politieke lijnen uit te zetten), het wel zo eenvoudig is om alle bevoegdheden bij de raad te laten en het college zijn bevoegdheden bij delegatie te laten verwerven. Alle andere verdelingen van bevoegdheden zullen de raad minder mogelijkheden geven om het beleid daadwerkelijk te bepalen.65



II.2.4 Herziening van de Grondwet


Volgens de Staatscommissie wordt het bestuursprimaat van de raad niet beëindigd als niet ook de algemene, onbepaalde bestuursbevoegdheid – dat is de bestuursbevoegdheid die niet valt onder het dagelijks bestuur, noch onder de bevoegdheden die expliciet zijn vermeld in de Gemeentewet of onder het bestuur in medebewind, dat in de bijzondere wetten veelal wordt toebedeeld aan het college – overgaat naar het college.66


Het grondwettelijk hoofdschap van de raad, verankerd in art. 125, eerste lid Gw, is historisch nauw verweven met de keuze voor een monistisch bestuursmodel: “het ligt dan ook in de rede dat de grondwetgever zich over de afschaffing van het monisme uitspreekt”. 67 Daarmee wordt het bestaan van het feitelijke bestuurlijk zwaartepunt bij het college bevestigd en wordt de huidige open bevoegdheidsverdeling tussen raad en college - waarbij de raad kan bepalen welke aangelegenheden behoren tot het bestuur en welke tot de regelgeving - ongedaan gemaakt. De Staatscommissie noemt een dergelijke grondwetswijziging het “sluitstuk” van de dualisering.



II.2.5 Eindverantwoordelijkheid en verordeningsprimaat van de raad


De Grondwet moet zo aangepast worden dat een wettelijke attributie van de algemene bestuursbevoegdheid aan het college mogelijk wordt. Daartoe acht de Staatscommissie deconstitutionalisering de gemakkelijkste weg. Het hoofdschap van de raad behoeft in grondwettelijke zin aanpassing. Het begrip ‘hoofdschap van de raad’ zelf roept volgens de Staatscommissie te veel verwarrende associaties op, zodat de voorkeur uitgaat naar een andere term: ‘eindverantwoordelijkheid van de raad’. En de Staatscommissie wenst die term wel degelijk opgenomen te zien in de Grondwet.



II.3 De aanvankelijke ambities van de regering


In een kabinetsstandpunt68 over het rapport van de Staatscommissie en in de memorie van toelichting van de Wet dualisering gemeentebestuur69, het eerste wetgevende initiatief van de operatie dualisering gemeentebestuur, zijn de aanvankelijke uitgangspunten van de regering te vinden over de dualisering. In die memorie beperkt de regering zich immers niet tot toelichting van de door die wet te realiseren wijzigingen, maar ze ontvouwt een heel 'plan de campagne' met betrekking tot de stappen in de voorgenomen dualiseringsoperatie.



II.3.1 Overdracht van gemeentewettelijke bevoegdheden aan het college


Bij de start van de operatie dualisering gemeentebestuur nam de regering zich voor om het bestuur geheel en al te concentreren bij het college. Daarmee zou een einde komen aan “de uit het monisme voortvloeiende ondergeschiktheidsrelatie tussen de raad als algemeen bestuur en hoogste orgaan (hoofd) van de gemeente en het college van burgemeester en wethouders als dagelijks bestuur.”70 Om dat doel te bereiken is evenwel een grondwetsherziening nodig. In afwachting van die omslachtige procedure met onzekere afloop wilde de regering alvast alle bestuursbevoegdheden die zonder grondwetsherziening bij het college konden worden geconcentreerd, overdragen bij gewone wet.


De regering zag twee categorieën bestuursbevoegdheden die in afwachting van een grondwetsherziening al bij gewone wet konden worden overgedragen aan het college: de bestuursbevoegdheden die in de Gemeentewet zijn genoemd en de bestuursbevoegdheden op grond van medebewindswetten.71 Over “de bestuursbevoegdheden op grond van de Gemeentewet” ontstond een dubbele discussie.


Autonomie of medebewind of derde categorie?

Vooreerst kwam er kritiek op de creatie door de regering van een “intrigerende categorie sui generis”72 van ‘bestuursbevoegdheden die berusten op de Gemeentewet’, naast de bestuursbevoegdheden op grond van medebewindswetten en de autonome bestuursbevoegdheid. Nog steviger tegenwind73 stak op tegen een wat dubbelzinnig geformuleerde passage in de memorie van toelichting van de dualiseringswet, die kon geïnterpreteerd worden als het onderbrengen van de bestuursbevoegdheden die in de Gemeentewet worden genoemd, onder de bestuursbevoegdheden in medebewind.74


Zo stelt Brederveld dat de bevoegdheden die nadrukkelijk in de Gemeentewet worden genoemd, de huishouding van de gemeente betreffen en dus behoren tot de autonomie. Die bevoegdheden zijn gebaseerd op de Gemeentewet en kunnen – ook daarom al – geen medebewindsbevoegdheden zijn aangezien art. 108, lid 2 Gemw 'gevorderde regeling en bestuur' beperkt tot de opdrachten die gevorderd worden “bij of krachtens een andere dan deze [Gemeente]wet”.75 Overigens berusten alle autonome bevoegdheden, ook de niet in de Gemeentewet genoemde, op de Gemeentewet (art. 108, lid 1 Gemw).


Als senator is Dölle daarover met de regering “een niet aflatende discussie” blijven voeren.76 Elzinga daarentegen schijnt van mening te zijn veranderd; volgens hem kan de Gemeentewet gerust “ook als een medebewindswet worden gezien”.77 Intussen is in de literatuur het opdelen van de gemeentelijke bevoegdheden in drie categorieën gemeengoed geworden. Zo schrijft Kortmann heel recent: “Gemeentebesturen regelen en besturen […] (1) in autonomie, (2) in medebewind en (3) ter uitvoering van een aantal bepalingen van de Gemeentewet”.78


De regering noemde het dispuut veeleer “van academische betekenis” en zonder veel relevantie voor de praktijk “nu de dualiseringswetgeving niet de bedoeling heeft gehad een ander standpunt in te nemen dan de regering ten tijde van de totstandkoming van de (geheel herziene) Gemeentewet die in 1994 in werking trad”.79 De regering noemde toen het gebruik van de term 'medebewind' voor de in de Gemeentewet gevorderde opdrachten “oneigenlijk”: bijvoorbeeld “het benoemen van wethouders moet niet als medebewind worden beschouwd, ook al is het door de gemeentewetgever gevorderd bestuur”.80


Is de overheveling van genoemde autonome bestuursbevoegdheden grondwettig?

Een ander dispuut betrof de grondwettigheid van de overdracht aan het college van raads(bestuurs)bevoegdheden die in de Gemeentewet worden genoemd. Volgens de regering garandeert het grondwettelijke hoofdschap van de raad slechts de “onbepaalde autonome bestuursbevoegdheid”. Als bevoegdheden uit die onbepaalde autonome bestuursbevoegdheid worden geëxpliciteerd, worden die bevoegdheden vatbaar voor toedeling en herverdeling door de wetgever, aldus minister Th. C. de Graaf.81 Onder de benoemde autonome bevoegdheden zijn evenwel “de voor de institutionele positie van de raad wezenlijke bevoegdheden” evenmin overdraagbaar, zoals de benoeming van de wethouders en het vaststellen van begroting en rekening, bevoegdheden die de eindverantwoordelijkheid van de raad uitmaken.82


Volgens Brederveld wordt door de overdracht van een aantal genoemde autonome bevoegdheden van de raad naar het college “de Grondwet op grove wijze gepasseerd”.83 Koning bestempelt de overdracht van specifieke bevoegdheden uit de Gemeentewet van de raad naar het college als “een verminking van de verordenende bevoegdheid van de raad”.84 Ook de Raad van State verzette zich tegen die overdracht zonder voorafgaande Grondwetswijziging. Het ontnemen van belangrijke autonome bestuursbevoegdheden aan de raad is een “uitholling van het grondwettelijke begrip “hoofd van de gemeente”, aldus de Raad van State.85 Dölle en Elzinga wijzen erop dat ook de Staatscommissie een grondwetsherziening nodig achtte voor het overhevelen van delen van de onbepaalde bestuursbevoegdheid. De bevoegdheid om te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen is volgens de auteurs van het Handboek van het Nederlandse Gemeenterecht een dergelijk deel van de onbepaalde bestuursbevoegdheid. Door die bevoegdheid te expliciteren in de Gemeentewet en aan het college toe te kennen “scheerde de regering langs de rand van de grondwettelijke norm”.86


In het Kabinetsstandpunt over het rapport van de Staatscommissie wees de regering er evenwel op dat de grondswetsherziening van 1983 het bestuurlijk primaat van de raad uit de Grondwet had weggehaald. Hoewel de regering besefte dat de grondwetgever daarmee geen materiële verandering beoogde, meende ze: “De huidige tekst van artikel 127, eerste lid, zou naar zijn bewoordingen evenzeer kunnen passen in een samenspel van bepalingen dat uitgaat van een dualistisch bestuursmodel”.87 Ook in de literatuur zijn standpunten geformuleerd die erop neerkomen dat die deconstitutionalisering van de gemeentelijke bestuursbevoegdheden de mogelijkheid opent dat de wetgever aan andere organen dan de raad de bevoegdheid tot bestuur overlaat.88



II.3.2 Overdracht van bestuursbevoegdheden in medebewind aan het college


In haar Kabinetsstandpunt verklaarde de regering “alle” bestuursbevoegdheden bij het college te willen concentreren, met inbegrip van een consequente toebedeling van bestuursbevoegdheden in de medebewindswetgeving.89


In de memorie van toelichting van de dualiseringswet is dat standpunt al enigszins bijgestuurd. De regering nam zich daarin voor om bij de herverdeling van medebewindsbevoegdheden de bestuursbevoegdheden bij het college neer te leggen “voor zover dat in de huidige wetgeving nog niet is gebeurd”. De bevoegdheid om algemene regels of kaders te stellen zou in die wetten bij de raad blijven berusten. Maar wat ook bij de raad zou blijven berusten, was de bevoegdheid om een verordening vast te stellen waar in de medebewindswetten de vorm van een verordening verplicht is ingesteld, zelfs al gaat het niet om algemene regels of kaders.90



II.3.3 Een materieel verordeningsbegrip in de Gemeentewet


Ingaand op een aanbeveling van de Staatscommissie91 meende de regering in haar kabinetsstandpunt dat de raad na overheveling van zijn bestuursbevoegdheden naar het college, een versterkte verordenende bevoegdheid dient te krijgen. De raad dient belangrijke kaders en randvoorwaarden te kunnen scheppen die het college in acht moet nemen bij de uitoefening van zijn taken. Daartoe verklaart de regering in de Gemeentewet te willen bepalen welke onderwerpen voor de positie van de raad van zodanig belang zijn dat zij regeling bij verordening vergen (materieel verordeningsbegrip).92


In de memorie van toelichting van de Wet dualisering gemeentebestuur van een jaar later was van dat kabinetsvoornemen niets meer te merken. Integendeel nam de regering zich voor om in de latere dualisering van de medebewindswetten de verordenende bevoegdheid aan de raad te laten ook als die voorgeschreven verordeningen niet het vaststellen van algemene regels betroffen.93



II.3.4 Een specifiek instrument voor kaderstelling?


In haar aanbeveling de verordenende bevoegdheid van de raad te versterken had de Staatscommissie de wetgever de keuze gelaten tussen een formele opname van de kaderstellende bevoegdheid van de raad in de Gemeentewet (een grondslag voor het bij verordening inkaderen van de bestuursbevoegdheid van het college en de burgemeester) of te beslissen dat deze inkadering zich beperkt tot de bestaande instrumenten zoals de beleidsnota enzovoort.94 In het kabinetsstandpunt was de keuze van de regering nog niet helemaal duidelijk.


Enerzijds leek de regering de kaderstelling door de raad te willen beperken tot het “actief gebruik maken van zijn begrotingsrecht, zijn verordeningsrecht, zijn recht van initiatief en door als volksvertegenwoordiger punten op de politieke agenda te zetten. Daarbij kan de raad het college stimuleren en kritisch volgen door vragen te stellen en moties in te dienen en beschikt de raad over het middel om het vertrouwen in de leden van het college op te zeggen”.95 Anderzijds diende de raad, volgens dat zelfde kabinetsstandpunt, “zonodig zonder medewerking van het college, de uitoefening van dit bestuur te kunnen normeren door het stellen van regels, die het college bij de uitoefening van het bestuur in medebewind in acht moet nemen”.


Een jaar later was de regering in haar memorie van toelichting van de dualiseringswet van oordeel dat de macht van de raad over de regelgeving (verordenende bevoegdheid) en het geld (budgetbevoegdheid) volstaan als instrumenten om vooraf kaders te stellen aan het collegebeleid en om dit beleid achteraf te controleren. Voorts heeft de raad ook politiek-bestuurlijke instrumenten om het college ter verantwoording te roepen over het gevoerde beleid96. De raad kan op diverse manieren interveniëren: door het college te verplichten verantwoording af te leggen door gebruik te maken van zijn recht op interpellatie en door het goedkeuren van een motie waarin een uitspraak wordt gedaan tot bijsturing van het beleid van het college. Een andere mogelijkheid is dat de raad aan het college een beleidsnota vraagt, die vervolgens door de raad kan worden besproken en mogelijkheden biedt voor politieke bijsturing. Met dergelijke nota's kan de raad als het ware beleidsregels aan het college ontlokken. In laatste instantie kan de raad de vertrouwenskwestie stellen en een wethouder of heel het college tot aftreden dwingen. De regering noemt die instrumenten “materiële kaderstelling”, die in de plaats moet komen van de “formele kaderstelling” van art. 148 Gemw, dat zij wil afschaffen97.


Dat was niet naar de zin van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), die de mogelijkheid van de raad om beleidsregels vast te stellen een element van de “kaderstellende taak van de raad” noemde.98 De VNG weerlegt de opmerking van de regering dat de raden heel weinig gebruik hebben gemaakt van art. 148 Gemw. Gemeenteraden stellen in nota’s en plannen regelmatig beleidsregels vast. Hierbij wordt vaak niet verwezen naar art. 148. Maar het is niet omdat die regels niet expliciet benoemd worden als beleidsregels dat ze het niet zijn, aldus de VNG. Die reactie illustreert hoe gering het verschil is tussen formele beleidsregels en ‘materiële kaderstelling’.



II.3.5 Een einde aan de open bevoegdheidsverdeling?


In de memorie van toelichting van de dualiseringswet formuleerde de regering openlijk kritiek op de schrapping bij de algehele herziening van de Gemeentewet in 1994 van de opsomming van de taken die tot het dagelijks bestuur behoren (en dus opgedragen waren aan het college en ontsnapten aan de bevoegdheid van de raad). Door het schrappen van die opsomming en krachtens het grondwettelijk en gemeentewettelijk uitgangspunt dat alle taken die niet door de wet aan een ander orgaan zijn toegekend bij de raad berusten, is het sindsdien denkbaar dat de raad taken die vroeger tot het dagelijks bestuur werden gerekend aan zich trekt, aldus de regering99. Dat standpunt laat logischerwijze veronderstellen dat de regering op het moment dat zij met die memorie uitpakte, plannen koesterde om een einde te maken aan die open bevoegdheidsverdeling tussen dagelijks en algemeen bestuur waarbij de raad het laatste woord heeft. Maar dat bleek niet het geval. Liever opteerde de regering voor een opheffing van het onderscheid tussen dagelijks en algemeen bestuur door het gehele bestuur bij het college te concentreren.


In het eerdere kabinetsstandpunt had de regering radicaal geschreven dat “concentratie van bestuursbevoegdheden bij het college betekent dat dit orgaan daardoor niet langer aangemerkt kan worden als het dagelijks bestuur van de gemeente”. Die aanduiding impliceert immers een van de raad afgeleide positie. Het college ontleent in een dualistisch stelsel, zoals de regering dat in 1999 zag, zijn bestuurlijke opdracht rechtstreeks aan de wet. In het hoofdlijnendebat in de Tweede Kamer100 over het rapport van de Staatscommissie en het kabinetsstandpunt bleek uit bepaalde interventies dat niet alle zelfverklaarde voorstanders van de dualiseringsplannen van de regering begrepen hoe ver de regering wilde gaan. Zo omschreef de heer Te Veldhuis de ontvlechting van de bevoegdheden als volgt: “burgemeester en wethouders vormen ‘het dagelijks bestuur’, terwijl de raad de budgettaire, wetgevende, normerende en controlerende macht vormt”. De Staatscommissie en het kabinetsstandpunt wilden precies het onderscheid tussen dagelijks bestuur en algemeen bestuur opheffen.



II.3.6 Herziening van de Grondwet


Om alle bestuursbevoegdheden bij het college te kunnen concentreren en om een einde te maken aan de bevoegdheidsdiscussie tussen dagelijks en algemeen bestuur, nam de regering zich voor om na de amendering van de Gemeentewet door de Wet dualisering gemeentebestuur ook een voorstel tot modernisering van hoofdstuk 7 van de Grondwet in te dienen. Met die grondwetsherziening wilde de regering “in ieder geval de grondwettelijke barrière wegnemen voor toekenning van de autonome bestuursbevoegdheid aan het college in plaats van de raad.101


In het kabinetsstandpunt had de regering al beloofd “nog deze kabinetsperiode” een grondwetsherzieningsvoorstel voor de modernisering van hoofdstuk 7 van de Grondwet te presenteren.102 In het voormelde hoofdlijnendebat in de Tweede Kamer lieten bijna alle fracties een grote terughoudendheid blijken met betrekking tot de overheveling van het algemene bestuursprimaat van de raad naar het college. Alleen mevrouw Scheltema-de Nie, D66, was het onverdeeld eens met het kabinetsstandpunt.


In de literatuur betoogt bijvoorbeeld Brederveld dat de dualisering “erop neer komt dat de raad in vele opzichten veren moet laten”103. Hij gelooft niet dat de overheveling van ongeveer de hele bestuursbevoegdheid naar het college, het gemeentebestuur transparanter maakt: “De doorsnee burger denkt niet in termen van raad of college.” Het was een veel gehoorde kritiek dat de aanbeveling van de Staatscommissie om het bestuur weg te halen van bij de raad, een juridische bekrachtiging was van de toch al zwakke positie van de gemeenteraadsleden. “Geen wonder dat beroepsbestuurders zich enthousiast tonen over dit deel van het rapport”, aldus PvdA-publicist Bart Tromp in Het Parool104.



II.3.7 Hoofdschap en verordeningsprimaat van de raad


In tegenstelling met de Staatscommissie zag de regering geen redenen om af te stappen van het grondwettelijke begrip ‘hoofd van de gemeente’. De regering was van oordeel dat de Grondwet de wetgever niet verplicht het lokale bestuursmodel monistisch in te richten. Wel verplicht de Grondwet de wetgever het gemeentebestuur zo in te richten dat de raad ‘materieel’ invulling kan geven aan de centrale positie die hem door de grondwetgever in het lokale bestuursmodel is toebedacht. Het grondwettelijke hoofdschap van de raad geeft, in de visie van de regering, de raad als rechtstreeks gekozen orgaan van de gemeente de eindverantwoordelijkheid. Dat kan ook volledig in een dualistisch model tot gelding worden gebracht.105




II.4 De Wet dualisering gemeentebestuur


De wet, die op 7 maart 2002 in werking trad, is vooral gericht op de “ontvlechting” van de posities van de raad en het college. Dat is gebeurd door een scheiding aan te brengen in de samenstelling, de functies en de bevoegdheden van raad en college. Er is een onverenigbaarheid gevestigd tussen het raadslidmaatschap en het wethouderschap. De bestuursbevoegdheden worden, voor zover Grondwet en Gemeentewet dat toelaten, zoveel mogelijk toevertrouwd aan het college106.


In de concentratie van de bestuursbevoegdheden bij het college zag de regering een belangrijk onderdeel van de gewilde ontvlechting van bevoegdheden. Sinds de Grondwet-1848 en de Gemeentewet-1851 had de raad zowel de regelgevende competentie als de algemene bestuursbevoegdheid in de gemeente. Door de Gemeentewet fors te amenderen in dualistische zin wilde de regering de uitoefening van de uiteenlopende bestuursbevoegdheden onder de competentie van het college brengen.107



II.4.1 Behoud autonoom bestuursprimaat van de raad


De Wet dualisering gemeentebestuur hevelt de onbepaalde autonome bestuursbevoegdheid van de raad niet naar het college. Daarvoor is voorafgaand aan een latere wijziging van de Gemeentewet een wijziging van de Grondwet nodig108, aldus de regering. Door het grondwettelijk gewaarborgde hoofdschap van de raad was het niet mogelijk de algemene bestuursbevoegdheid over te hevelen bij wet. Door haar autonomie (open huishouding, art. 124, lid 1 Gw) kan de gemeente activiteiten ontplooien die niet zijn gespecificeerd in de Gemeentewet of in enige andere wet. Wanneer de gemeente bijvoorbeeld het besluit neemt tot de bouw van een schouwburg, is het de vraag welk gemeentelijk bestuursorgaan tot het nemen van dit besluit bevoegd is. “Vanuit het hoofdschap van de gemeenteraad en het daaruit voortvloeiende bestuursprimaat van de raad is dat thans de gemeenteraad”, aldus de Staatscommissie109.


In de memorie van toelichting van de dualiseringswet kondigde de regering wel de indiening aan van een voorstel tot modernisering van hoofdstuk 7 van de Grondwet. “Deze grondwetsherziening moet in ieder geval de grondwettelijke barrière wegnemen voor toekenning van de autonome bestuursbevoegdheid aan het college in plaats van de raad”.110 Zoals al aangegeven (zie II.3.1) volgden sommigen in de literatuur de stelling van de Raad van State dat het verstandiger ware geweest voor een dergelijke ingrijpende wijziging eerst de weg vrij te maken met een grondwetswijziging.111



II.4.2 Overdracht van delen van de autonome bestuursbevoegdheid aan het college


Door de Wet dualisering gemeentebestuur zijn in artikel 160, lid 1 van de Gemeentewet een reeks bevoegdheden, die de memorie van toelichting 'bestuursbevoegdheden' noemt, opgesomd als bevoegdheden van het college. De formulering “in ieder geval” duidt erop dat de lijst niet limitatief is.


Vooreerst zijn een reeks bevoegdheden die door de Gemeentewet zelf om een of andere reden aan de anonimiteit van de algemene autonome bestuursbevoegdheid waren onttrokken en waren bevestigd als raadsbevoegdheid, overgedragen aan het college. Het betreft de bevoegdheden tot:

  • instelling, afschaffing of verandering van jaarmarkten of gewone marktdagen (voorheen art. 151, nu art. 160, lid1, h Gemw);

  • om te besluiten tot de oprichting onder bepaalde voorwaarden (art. 160, lid 2 en 3 Gemw) van en de deelneming in private rechtspersonen (voorheen art. 155, lid 1, nu impliciet behorend tot de bevoegdheid tot het besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente, art. 160, lid 1, e Gemw);

  • regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie van de gemeente (vroeger art. 159, nochtans een verordeningsbevoegdheid – 'de organisatieverordening' –, nu art. 160, lid 1, c Gemw);


Vervolgens heeft de Wet dualisering gemeentebestuur in het nieuwe artikel 160, lid 1 enkele extra bevoegdheden geëxpliciteerd en aan het college toegekend – waar ze voordien als niet benoemde bevoegdheden deel uitmaakten van de autonome bestuursbevoegdheid van de raad. Het betreft de bevoegdheden:

  • om te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente (nu art. 160, lid 1, c, voordien niet geregeld in de Gemeentewet);

  • om te besluiten tot de oprichting van en de deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen (voordien niet in de Gemeentewet genoemd, nu art. 160, lid 2, j° lid 1, e Gemw)112;

  • ambtenaren te benoemen, te schorsen en te ontslaan (voorheen een impliciete bevoegdheid van de raad, nu een collegebevoegdheid onder art. 160, lid 1, d Gemw).

  • om te besluiten namens de gemeente bezwaren te maken (die bevoegdheid is thans, in tegenstelling met eerder, expliciet toegekend aan het college in art. 160, lid 1, f, omdat een bezwaarprocedure geen rechtsgeding is).


De concentratie van deze tot de autonomie behorende (bestuurs)bevoegdheden bij het college ontlokte uiteenlopende reacties. De twijfels over de grondwettigheid van deze wetswijziging heb ik al gesignaleerd (zie II.3.1). In het bijzonder kwam stevige tegenwind tegen de attributie van de bevoegdheid tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente. Voor de VNG moet de raad de bevoegdheid van het besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen behouden om de uitvoering ervan te kunnen normeren. Met privaatrechtelijke rechtshandelingen kunnen immers grote belangen gemoeid zijn. Een eenmaal verrichte rechtshandeling is ongeacht of daar wel of geen budget tegenover staat, bindend voor de gemeente.113 Het wegnemen van die bevoegdheid ondergraaft het budgetrecht van de raad. De beperking van de bevoegdheid van de raad tot het maken van wensen en bedenkingen m.b.t. de deelname in private samenwerkingsverbanden geeft volgens de VNG aan de raad dan weer te weinig greep op de privatisering van gemeentelijke taken.114


Fundamenteel is de ergernis van Brederveld over het weinig doordachte criterium dat werd gebruikt om te bepalen welke bevoegdheden bij het college werden geconcentreerd: “men had mogen verwachten dat op grond van een beter criterium dan ‘genoemd zijn’ een fijnmazig net van bevoegdheden was opgezet”.115 De regering heeft inderdaad de gelegenheid niet te baat genomen om de eigen bestuursbevoegdheden van het college meer te concretiseren in de Gemeentewet, al was het maar in een niet limitatieve lijst.116 Buiten de bevoegdheid tot het besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente, zijn in art. 160, lid 1 meestal bevoegdheden opgenomen die om een of andere reden expliciet waren genoemd in de Gemeentewet.


Vóór 1994 haalde de gemeentewet in art. 170 e.v. een reeks bevoegdheden naar voren uit de algemene bestuursbevoegdheid van de raad als voorbeelden van de belangrijkste ‘huishoudelijke gemeente-aangelegenheden’. Die opsomming werd bij de algehele herziening van de Gemeentewet in 1994 grotendeels geschrapt. Een ‘rudiment’ uit die lijst is de bevoegdheid tot het instellen van marktdagen (art. 178 in de gemeentewet-oud), die in de Gemeentewet van 1994 bij amendement werd opgevist als art. 151, hoewel de regering in haar wetsvoorstel ook die bepaling had weggelaten. Die bevoegdheid is in 1994 uitdrukkelijk als raadsbevoegdheid genoemd in de Gemeentewet omdat de amendementindieners het toezicht op de organisatie van markten zo belangrijk vonden.117 De reden van explicitering was dus niet dat het een ‘typische bestuursbevoegdheid’ was, wel integendeel. Zonder dat enigszins overbodige amendement, was die bevoegdheid niet meer genoemd in de Gemeentewet.


Ook de bevoegdheid tot het vaststellen van regels over de ambtelijke organisatie is niet als genoemde bevoegdheid in de Gemeentewet opgenomen omdat het een typische bestuursbevoegdheid betrof, maar omdat de wetgever aan de gemeenteraden de verplichting wou opleggen een dergelijke verordening vast te stellen. De bevoegdheid tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen etc. was in de Gemeentewet van 1994 opgenomen als genoemde raadsbevoegdheid om ze te kunnen clausuleren (te beperken tot participaties die bijzonder aangewezen zijn voor de behartiging van het daarmee te dienen algemeen belang en met de verplichte goedkeuring van de gedeputeerde staten).



II.4.3 Behoud van genoemde bevoegdheden van het college


Voorts zijn in art. 160, lid 1 ook de al eerder in de Gemeentewet aan het college toegekende bevoegdheden opgenomen. Het betreft de bevoegdheden:

  • tot voorbereiding van de civiele verdediging (eerder art. 163, nu art. 160, lid 1, g Gemw);

  • om te procederen in kort geding (eerder art. 164, lid 2, nu impliciet in art. 160, lid 1, f Gemw);

  • tot voeging in strafzaken als bedoeld in art. 51a Wetboek van strafvordering (eerder art. 164, lid 2, nu impliciet in art. 160, lid 1, f Gemw);

  • om namens de gemeente beroep in te stellen, alsmede schorsing van de aangevochten beslissing of om een voorlopige voorziening terzake te verzoeken (eerder art. 164, lid 3, nu impliciet in art. 160, lid 1, f Gemw).118



II.4.4 Explicitering initiatiefrecht raadsleden


Gehandhaafd bij het college zijn tevens de bevoegdheden tot voorbereiding en uitvoering van raadsbeslissingen. Voordien waren die bevoegdheden in twee artikelen neergelegd. De bevoegdheid tot voorbereiding van alles waarover in de raad wordt beraadslaagd en besloten, werd door art. 161 aan het college opgedragen. De bevoegdheid van het college om raadsbesluiten uit te voeren, stond in art. 162. Thans zijn beide bevoegdheden bijeengebracht in art. 160, lid 1, b Gemw.


Door hun geëxpliciteerde initiatief- en amenderingsrecht kunnen evenwel ook de raadsleden zelf ontwerpen van verordeningen en amendementen opstellen (art. 147a en 147b Gemw). Voorts kan de raad de voorbereiding van besluiten opdragen aan een commissie (art. 82 Gemw, dat een getoiletteerde versie is van het vroegere art. 82, lid 2). De Raad van State merkt op dat het initiatiefrecht van de raadsleden niet beperkt is tot verordeningsvoorstellen. Raadsleden kunnen ook “andere voorstellen” – door de regering “ontwerp-beslissingen” genoemd – indienen en het is de raad zelf die daaraan voorwaarden kan verbinden (art. 147, lid 3 Gemw).119 Het initiatiefrecht van de raadsleden was voordien niet in de Gemeentewet vastgelegd. De door de raad vastgestelde reglementen van orde garandeerden meestal wel een dergelijk recht. Volgens de regering kon dat recht geacht worden “voort te vloeien uit de verordenende bevoegdheid van de raad”.120 De explicitering van dat recht door de dualiseringswet gaat verder en benadrukt dat de raadsleden ook initiatieven kunnen nemen in de sfeer van het bestuur. 121



II.4.5 Behoud open bestel van dagelijks bestuur


Ten slotte is ook de historisch eerste bevoegdheid van het college in art. 160, lid 1 opgenomen en wel onder a: het voeren van het dagelijks bestuur van de gemeente. De regering benadrukte dat ook de dagelijkse behartiging van autonome bevoegdheden onder het dagelijks bestuur moet begrepen worden. Door die taken en bevoegdheden niet te expliciteren – al was het in een niet-exhaustieve lijst – blijft de verdeling van aangelegenheden tussen dagelijks en algemeen bestuur een open systeem, zoals ingevoerd door de algehele herziening van de Gemeentewet in 1994. Dat betekent dat de raad, zolang hij grondwettelijk aan het hoofd staat van de gemeente, meestal uiteindelijk beslist of een te nemen beslissing behoort tot het dagelijks dan wel het algemeen bestuur. Dat geldt niet voor beslisingen die vallen onder de expliciet aan het college toevertrouwde bevoegdheden van art. 160 Gemw of onder een niet aan de raad toebedeelde bestuursbevoegdheid in medebewind. Evenwel zijn Dölle & Elzinga daarbij van oordeel dat de raad ook wel een en ander over die aan het college toevertrouwde bevoegdheden kan zeggen: het is de raad slechts niet toegestaan de die expliciet aan het college toevertrouwde bevoegdheden “algeheel” over te nemen.122


Zoals al gemeld wilde de regering een einde maken aan de diffuse verantwoordelijkheidsverdeling tussen raad en college door de gehele bestuursbevoegdheid, met inbegrip van de onbepaalde autonome bestuursbevoegdheid, te concentreren bij het college. Dan kreeg de raad de handen vrij om zich als lokale volksvertegenwoordiging toe te leggen op zijn controlefunctie. Toch vond de regering het niet nodig om, in afwachting dat de Grondwet zou worden herzien, het hoofdschap van de raad een andere inhoud te geven, of om intussen het dagelijks bestuur weer af te bakenen ten opzichte van het algemeen bestuur. Integendeel achtte zij explicitering van het dagelijks bestuur in de vorm van meer uitgewerkte taken niet goed mogelijk: “Een dergelijke opsomming is bijna per definitie gedoemd niet sluitend te zijn”.123 Het resultaat is dat het open bestel, ondanks toewijzing van enkele bevoegdheden aan het college in art. 160, lid 1 Gemw, is bevestigd.124



II.4.6 Afschaffing artikel 148 Gemeentewet


De Wet dualisering gemeentebestuur schafte de bevoegdheid van de raad af om door middel van verordening beleidsregels vast te leggen voor de andere organen van de gemeente. Het pas in 1994 daartoe ingevoerde artikel 148 van de Gemeentewet werd geschrapt. Dat artikel moest de raad een versterkte invloed geven op de uitvoering door andere organen van de gemeente van bevoegdheden die deze organen toegekend waren bij of krachtens de Gemeentewet of medebewindswetten. Aangezien het de bedoeling was om met de dualisering het college alle bestuursbevoegdheden toe te kennen, had het geen zin meer aan de raad, als orgaan zonder bestuursbevoegdheden, zeggenschap te geven over de uitoefening van bestuursbevoegdheden van het college.


De raad heeft niettemin zijn bevoegdheid behouden om het college aan te spreken op zijn beleid bij de uitoefening van bestuursbevoegdheden (dat is een onderdeel van de controlerende functie van de raad). De regering benadrukte ook de kaderstellende rol van de raad, waarmee de raad door gebruik te maken van haar regelgevende bevoegdheid “kaders kan stellen aan de uitoefening van de bestuursbevoegdheden van het college, vooral als het handhavings- en uitvoeringsbevoegdheden betreft. Het is daarbij aan de raad om de omvang van de beleids- en beoordelingsruimte van het college bij de uitvoering van verordeningen te bepalen”.125 De raad kan die rol opnemen en dus “materiële beleidsregels” vaststellen zonder nog over een formele bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels te beschikken.


Uiteraard behield de raad haar bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen bij delegatie of mandatering van een eigen bevoegdheid aan een commissie of aan het college, op grond van art. 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht.



II.5 De Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden


Op 8 maart 2006 is de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden in werking getreden.126 De regering omschreef in de memorie van toelichting de wet als “in feite de tweede stap in het dualiseringsproces op lokaal niveau”127. Tegelijk trad ook het door de Wet dualisering gemeentebestuur vier jaar eerder gewijzigde art. 147 Gemw inzake het primaat van het college met betrekking tot de bestuursbevoegdheden in medebewind in werking (art. I, PPP van de Wet dualisering gemeentebestuur128).



II.5.1 Nieuw toetsingskader beperkt concentratie bestuursbevoegdheden bij het college


De Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden wijzigt tal van medebewindswetten, door in die wetten de toebedeling van bestuursbevoegdheden over te hevelen van de gemeenteraad naar het college of door de onbepaalde term 'gemeentebestuur' te vervangen door 'college'. De overheveling was minder doortastend dan in de versie van het wetsvoorstel dat aan de Raad van State is voorgelegd en heel wat minder verregaand dan de regering bij de Wet dualisering gemeentebestuur aankondigde te zullen doorvoeren. In de memorie van toelichting van de dualiseringswet schreef de regering nog alle bestuursbevoegdheden in de medebewindswetten bij het college te willen neerleggen en slechts de bevoegdheid om algemene regels of kaders te stellen met betrekking tot het te voeren bestuur, bij de raad te laten berusten 129.


Uiteindelijk ontwikkelde de regering voor de toebedeling van de bestuursbevoegdheden in medebewindswetten een ‘toetsingskader’ dat ruimte liet om bepaalde bestuursbevoegdheden toch nog aan de raad te attribueren. Bij toepassing van dat kader beperkte de regering de overheveling van bestuursbevoegdheden van de raad naar het college grofweg tot de bevoegdheden die te maken hebben met uitvoering van regels vastgesteld door de raad en uitwerking van beleidskeuzes gemaakt door de raad.130 Zo wil het derde toetsingscriterium dat de raad het bevoegde orgaan blijft als een bestuurlijke bevoegdheid een kaderstellend karakter heeft of als er sprake is van een bestuursbevoegdheid op hoofdlijnen. Het vierde criterium stapt zelfs helemaal af van de dualiseringsprincipes. Er wordt een categorie bestuursbevoegdheden afgebakend waarbij de noodzaak aan een sterke democratische legitimatie de raad tot het aangewezen orgaan maakt voor de uitoefening ervan. Dit betreft dus niet meer regelgeving, noch kaderstelling of bestuur op hoofdlijnen maar concrete besluiten, zoals onteigeningsbesluiten.131



II.5.2 Bestuursprimaat medebewind aan het college


Aan art. 147 is een nieuw derde lid toegevoegd dat bepaalt dat een in een medebewindswet opgenomen bevoegdheid bij het college berust als die bevoegdheid niet bij of krachtens de wet aan de raad of aan de burgemeester is toegekend. Volgens het oude art. 147, lid 2 Gemw berustten de 'overige bevoegdheden, bedoeld in art. 108' (d.i. de bevoegdheden die geen verordenende bevoegdheid zijn, zowel de autonome als de door medebewindswetten 'gevorderde' bevoegdheden) bij de gemeenteraad, voor zover deze niet bij of krachtens de wet aan het college of de burgemeester zijn toegekend. In bijzondere wetten die medebewind vorderden, werd veelvuldig de term gemeentebestuur gebruikt en daaronder werd volgens het oude artikel 147, lid 2 dus de raad begrepen.


Het gewijzigde art. 147 Gemw laat aan de raad de autonome bestuursbevoegdheden (lid 2). Maar het college krijgt het bestuursprimaat in medebewind, voor zover die bevoegdheid niet bij of krachtens de wet aan de raad of de burgemeester is toegekend. De regering vond het niet wenselijk dat door een onmiddellijke inwerkingtreding van het nieuwe artikel 147, lid 3, in tal van medebewindswetten bevoegdheden zonder wijziging van die wetten zouden overgaan van de raad naar het college. Vandaar dat men de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden heeft afgewacht, waarin die wetswijzigingen 'en bloc' werden doorgevoerd.132


Door die wijziging van art. 147 Gemw herleeft het aloude onderscheid tussen autonome bevoegdheden en medebewindsbevoegdheden als criterium voor bevoegdheidsverdeling tussen de raad en het college. Dat criterium was bij de herziening van de gemeentewet in 1994 afgeschaft. In de praktijk heeft dat niet zo veel gevolgen aangezien bij de dualisering van de medebewindswetten de bevoegdheden zoveel mogelijk expliciet zijn toegewezen aan een bepaald orgaan van het gemeentebestuur.



II.6 Herziening van hoofdstuk 7 van de Grondwet?


Als sluitstuk van de gewenste ‘ontvlechting van de bestuursbevoegdheid tussen raad en college’ zag de Staatscommissie in haar aanbeveling 3b: een grondwetswijziging waardoor ook de gehele autonome bestuursbevoegdheid van de raad naar het college wordt overgebracht.133 Daarop ingaand beloofde de regering in haar kabinetsstandpunt over het rapport van de Staatscommissie “nog deze kabinetsperiode een grondwetsherzieningsvoorstel te presenteren”.134 Ook in de stukken met betrekking tot het voorstel van Wet dualisering gemeentebestuur, beloofde de regering dat een partiële herziening van hoofdstuk 7 van de Grondwet zou worden voorbereid.135 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties de Vries vroeg daartoe een advies aan bij de Raad voor Openbaar Bestuur.136


Bij de behandeling van het voorstel van Wet dualisering medebewindswetten werd het kabinet evenwel geconfronteerd met hardnekkige tegenstand in de Tweede en Eerste Kamer tegen het voornemen van het kabinet om in beginsel alle bestuursbevoegdheden samen te brengen bij het college.137 Net zoals de Raad van State138 vond men dat belangrijke bestuursbevoegdheden bij de raad moeten blijven. Het kabinet zag zich genoodzaakt de bestuursbevoegdheden op hoofdlijnen bij de raad te laten. Daarmee stond ook het grondwettelijke hoofdschap van de raad niet meer ter discussie139, en uiteindelijk liet de regering weten geen voornemens meer te hebben om met betrekking tot de overheveling van de autonome bestuursbevoegdheid van de raad naar het college een grondwetsherziening te entameren.140


Zelfs Elzinga sprak er zijn twijfel over uit of de derde stap in de dualisering, de grondwetsherziening, wel zo wenselijk is. Zijn twijfel is gegroeid bij de vaststelling dat de kans op een tweederde-meerderheid in de Eerste en Tweede Kamer “buitengewoon gering” is. De gewezen voorzitter van de staatscommissie achtte het “voorlopig wijs en verstandig” om af te wachten “of de dualiseringsoperatie de positie van de gemeenteraden ook daadwerkelijk versterkt”.141



II.7 Conclusie : de raad kan blijven meebesturen

Het hoofdschap van de gemeenteraad, zoals dat werd ingesteld door de Grondwet-1848 en de gemeentewet-1851 van Thorbecke, is in anderhalve eeuw beduidend gerelativeerd. In medebewindswetten werden steeds meer bevoegdheden rechtstreeks aan het college toegekend, en gebruik makend van de in 1922 gecreëerde mogelijkheid heeft de raad in veel gemeenten grote delen van zijn bevoegdheid gedelegeerd aan het college. Het college is feitelijk het belangrijkste beleidsorgaan van het gemeentebestuur geworden, hoewel het formeel ondergeschikt bleef aan de raad.


De Staatscommissie Dualisme en lokale democratie constateerde tussen de organen van het gemeentebestuur een verlammende verwarring en gaf de aanbeveling die “diffuse samenklontering” te beëindigen door een “ontvlechting” van posities en bevoegdheden. Daartoe wilde de Staatscommissie alle bestuursbevoegdheden concentreren bij het college. Als tegengewicht wou de Staatscommissie de regelgevende bevoegdheid van de raad versterken. Zij bepleitte daarom een herprofilering van de al te vage verordeningsfiguur. Vastgelegd zou moeten worden “welke onderwerpen voor de positie van de raad van zodanig belang zijn dat zij bij verordening moeten worden geregeld”. Welke onderwerpen dat zijn, werd door de Staatscommissie niet vermeld. Een dergelijke profilering zou ook de grens aanscherpen tussen regeling en bestuur, waardoor het moeilijker zou worden met verordeningen het terrein van het bestuur te betreden.


De raad zou, in de visie van de Staatscommissie, toch instrumenten moeten behouden of verkrijgen om het bestuur in te kaderen. Die raadsbevoegdheid tot kaderstelling werd door de Staatscommissie niet uitgewerkt. Een opname van een wettelijke grondslag daartoe in de Gemeentewet werd niet uitgesloten, maar de in 1994 ingevoerde bevoegdheid van de raad om beleidsregels te treffen voor de andere bestuursorganen, moest geschrapt worden.


Als sluitstuk van haar aanbevelingen zag de Staatscommissie een herziening van de Grondwet om alle barrières weg te nemen voor een overheveling van het autonome bestuursprimaat van de raad naar het college. In afwachting van die grondwetswijziging kon de wetgever alvast beginnen met het overdragen aan het college van de bestuursbevoegdheden in de Gemeentewet en in de medebewindswetten. Het grondwettelijke hoofdschap van de raad moest vervangen worden door het begrip ‘eindverantwoordelijkheid’ van de raad.


De regering koesterde aanvankelijk de ambitie om de aanbevelingen van de Staatscommissie volop te realiseren. Maar de opeenvolgende regeringen verwijderden zich stapsgewijs van die doelstelling. De Wet dualisering gemeentebestuur betekende al een afzwakking ten aanzien van een eerder ingenomen kabinetsstandpunt en van het rapport van de Staatscommissie. Het aanvankelijke regeringsvoornemen een materieel verordeningsbegrip vast te leggen in de Gemeentewet, werd niet uitgevoerd. Ook kwam er geen specifiek raadsinstrument voor kaderstelling. Aan de open bevoegdheidsverdeling tussen de algemene bestuursbevoegdheid van de raad en het dagelijks bestuur van het college werd geen einde gemaakt.


De concentratie van een aantal gemeentewettelijke bevoegdheden door de Wet dualisering gemeentebestuur bij het college, ontlokte diverse kritieken. Er rees twijfel over de grondwettigheid van de overheveling van bevoegdheden die tot de autonomie van de gemeente behoren. Het criterium waaraan die bevoegdheden werden getoetst om te worden overgeheveld – het genoemd zijn in de Gemeentewet –, werd als weinig doordacht beschouwd. Ook werd niet voor alle van die bevoegdheden overheveling aangewezen geacht. Bij nadere beschouwing is in de dualiseringswet slechts in zeer beperkte zin vorm en inhoud gegeven aan de beoogde concentratie van het bestuur bij het college.142


In de Wet dualisering medebewindswetten werd voor de verdeling van de bevoegdheden tussen de raad en het college een toetsingskader gebruikt dat heel wat minder verregaand was dan de regering in haar kabinetsstandpunt en in de memorie van toelichting van de dualiseringswet aankondigde. Niet alleen kaderstellende bevoegdheden maar ook bepaalde bestuursbevoegdheden werden aan de raad toevertrouwd. Grofweg werden aan het college alleen de bevoegdheden toegekend die te maken hebben met uitvoering van regels vastgesteld door de raad en de uitwerking van beleidskeuzes gemaakt door de raad.


De aangekondigde herziening van de Grondwet tot modernisering van hoofdstuk 7 werd uiteindelijk door de regering afgeblazen. Daardoor behoudt de raad de onbenoemde bestuursbevoegdheid in de sfeer van de autonomie.


Aanvankelijk stelde de regering heel ambitieus een einde te willen maken aan “de uit het monisme voortvloeiende ondergeschiktheidrelatie tussen de raad als algemeen bestuur en hoogste orgaan (hoofd) van de gemeente en het college van burgemeester en wethouders als dagelijks bestuur”.143 Die ambitie is niet waargemaakt.144 Waar het de bedoeling was een heldere scheiding aan te brengen tussen de functies bestuur en controle (en regelgeving met inbegrip van kaderstelling), heeft de raad nog heel wat instrumenten om het bestuur zelf ter hand te nemen, terwijl er veel onduidelijkheid bestaat over zijn bevoegdheid tot kaderstelling.


In het volgende hoofdstuk wil ik nagaan hoe het resultaat van die onvoltooide operatie kan getypeerd worden op de schaal monisme-dualisme.

Hoofdstuk III Hoe dualistisch is de huidige verdeling van de bestuursbevoegdheden?


Het gemeentelijk bestel na de onvoltooide operatie dualisering wordt steevast omschreven als ‘dualistisch’. Ik ga na of die omschrijving wel overeenkomt met de juridische realiteit. Eerst haal ik uit de literatuur een omschrijving van de begrippen monisme en dualisme. Aan die omschrijving toets ik de verdeling van de bestuursbevoegdheden in de huidige stand van zaken.



III.1 De schaal monisme/dualisme


Een herverdeling van de bestuursbevoegdheden tussen raad en college werd door de Staatscommissie en de regering voorgesteld als een essentieel onderdeel van de dualisering van het gemeentebestuur. De keuze voor dualisering van het gemeentebestuur door de regering Kok II was een breuk met het monisme zoals uitgewerkt in de gemeentewet-1851 van Thorbecke en sindsdien beschouwd als een fundamenteel kenmerk van het gemeentebestel.145 Monisme en dualisme zijn evenwel twee uitersten op een schaal waartussen veel varianten en bijzondere modaliteiten denkbaar zijn.146 Op die schaal wil ik de huidige, min of meer gedualiseerde verdeling van de bestuursbevoegdheden plaatsen.


In zijn advies “Op de grens van monisme en dualisme’ geeft de Raad voor het openbaar bestuur (ROB) een beschrijving van monisme en dualisme met betrekking tot het gemeentebestuur.147 Monisme en dualisme slaan op de verhouding tussen het vertegenwoordigend orgaan en het (dagelijks) bestuur. In het monisme is er een ondergeschikte verhouding tussen twee organen: het ene orgaan is voor zijn bevoegdheden een afgeleide van het andere. De raad heeft als vertegenwoordigend orgaan de gehele bestuursmacht. Het college heeft als dagelijks bestuur voorbereidende en uitvoerende bevoegdheden die zijn afgeleid van de algemene bestuursbevoegdheid van de raad. In het dualisme is er daarentegen geen sprake van ondergeschiktheid; het vertegenwoordigend orgaan en het orgaan dat bestuurt hebben elk een oorspronkelijk, niet tot elkaar herleidbaar bevoegdhedenpakket.148 In een dualistisch ingericht bestuur is de mate van zelfstandigheid van het dagelijks bestuur niet direct afhankelijk van het vertegenwoordigend orgaan. In het monisme is er een hiërarchische verhouding tussen raad en college; in het dualisme is er sprake van nevenschikking tussen organen met eigen substantiële bevoegdheden.149 Dualisering stelt bijgevolg het grondwettelijke hoofdschap van de raad ter discussie. De ROB stelt voor om af te stappen van het uit de huidige Grondwet voortvloeiende stelsel waarbij het college het dagelijks bestuur uitoefent en de raad, in principe, het algemeen bestuur. Na grondwetsherziening “kan in termen van raad van bestuur (college) en raad van toezicht (raad) worden gedacht”.150


In de memorie van toelichting van de Wet dualisering gemeentebestuur wijst de regering op het aspect van de mate van vervlechting van bevoegdheden. Dualisme gaat uit van een afstand tussen raad en college in een zekere gelijkwaardigheid en dus van een scheiding van verantwoordelijkheden. Monisme daarentegen gaat uit van een “institutionele vervlechting van de posities van raad en college en dus van een hiërarchische verknoping van verantwoordelijkheden”.151 Dualisering streeft dan ook naar 'ontvlechting' van verantwoordelijkheden, met onder meer een “boedelscheiding van de gemeentelijke bestuurstaken”152; de Staatscommissie noemde dualisering “een hefboom voor het openbreken van een inclusieve bestuurscultuur”.153


Een cruciaal criterium om een stelsel monistisch te noemen is volgens de ROB de ‘stelselverantwoordelijkheid’. In het gemeentebestuur van voor de dualisering had de raad niet alleen de algemene bevoegdheid van regeling en bestuur, maar beschikte hij ook over ruime mogelijkheden tot delegatie. Anderzijds liet de Gemeentewet de dagelijkse bestuurstaken van het college aan een vrije invulling over. Maar in die relatief open bevoegdhedenstructuur was de raad verantwoordelijk voor de bevoegdhedenverdeling in de praktijk. De raad had volgens de ROB de stelselverantwoordelijkheid en daarmee het overwicht in het gemeentebestuur, dat dan ook monistisch kon worden genoemd. In dat verband wees de Staatscommissie erop dat het geen principiële inbreuk op het monistische karakter van de bestuursverhouding is als het vertegenwoordigend orgaan bevoegdheden delegeert aan het uitvoerend orgaan. Het vertegenwoordigend orgaan beslist immers over de delegatie en kan te allen tijde besluiten om de gedelegeerde bevoegdheid terug te nemen.154 Dualisering leidt dan ook tot discussies over thema's zoals de open bevoegdhedenstructuur, de vaagheid van de verordeningsfiguur, de niet afgebakende bevoegdheden van dagelijks bestuur.



III.2 Geen herziening van hoofdstuk 7 van de Grondwet


Zoals al aangegeven is het kabinet Balkenende II afgestapt van de eerder door het kabinet Kok II gewenste herziening van hoofdstuk 7 van de Grondwet. Op vraag van senator A.H.M. Dölle155 (CDA) bevestigde minister voor Bestuurlijke vernieuwing en koninkrijkrelaties A. Pechtold in de Eerste Kamer: “Volledige overdracht van bestuursbevoegdheden is wat de regering betreft dan ook niet meer aan de orde. Hetzelfde geldt voor de herziening van de Grondwet”.156 Dit, tot 'buitengewone teleurstelling' van zijn partijgenoot J.W.M. Engels157 (D’66), die vaststelde dat het “niet goed gegaan is” met de voltooiing van de ontvlechting van bestuurlijke taken en dat “het heel moeilijk zal zijn om met het dualisme inhoudelijk aan de slag te gaan, zolang er niet sprake is van een enigszins substantiële overdracht van bestuurlijke bevoegdheden naar het college”.158


Een dwingend gedualiseerd gemeentelijk bestuursstelsel (zoals de Staatscommissie en aanvankelijk ook de regering dat wou doorvoeren) verdraagt zich niet met een - impliciete - bepaling dat autonome bestuursbevoegdheden bij de gemeenteraad liggen, aldus de ROB.159 Hoewel art. 124 GW niet expliciet aan de raad de bevoegdheid tot bestuur inzake de huishouding van de gemeente overlaat, bestaat er volgens de ROB in elk geval ‘gerede twijfel’ of dat niet het geval is, omdat art. 125, eerste lid GW de raad aan het hoofd van de gemeente plaatst. Zonder grondwetswijziging160 kunnen niet alle bestuursbevoegdheden bij het college geconcentreerd worden.


De resterende autonome bestuursbevoegdheden van de raad worden door sommigen beschouwd als zijnde van nog weinig betekenis, vooral na de overheveling van de belangrijke bevoegdheid van het besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen. Bovendien is de autonomie van de gemeenten (art. 124, lid 1 GW en art. 108, lid 1 Gemw) ingeperkt door de medebewindvorderende regelingen (art. 124, lid 2 GW en art. 108, lid 2 Gemw), die een onstuimige groei hebben gekend. “Autonomie zoals Thorbecke waarschijnlijk voor ogen stond, bestaat, althans in Nederland, niet of nauwelijks meer” schrijft Kortmann recentelijk: “Het kiezen van eigen doelstellingen is vaak niet mogelijk, en als het wel kan, ontbreken de financiële middelen ervoor.”161 Hij concludeert dat de raad “niet veel echte autonomie bezit”.


Maar er is misschien een kentering op komst. In haar rapport “De eerste overheid” doet de VNG-commissie Gemeentewet en Grondwet onder leiding van oud-minister J.J. van Aartsen verschillende voorstellen om de gemeentelijke autonomie weer te versterken. Zo wil men onder meer een grondwetsherziening waarbij art. 124 GW, lid 1 wordt aangevuld met een expliciete vermelding van de autonomie en waarbij aan datzelfde artikel een derde lid wordt toegevoegd waarin het ‘lokaliteitsbeginsel’ wordt vastgelegd.162 Met de term ‘lokaliteitsbeginsel’ wordt een nieuw begrip gelanceerd, dat beter dan de bestaande term ‘subsidiariteitsbeginsel’ het principe aanduidt van “wat lokaal kan, moet lokaal”. Als de gemeenten weer meer autonomie krijgen, zal dat de bestuursbevoegdheden van de raad weer versterken.


In een consequent gedualiseerd stelsel kan volgens de ROB ‘überhaupt’ geen sprake meer zijn van een hoofdschap van enig orgaan.163 De ROB dringt er dan ook op aan dat hoofdschap te schrappen uit art. 125 GW. Eerder pleitte de Staatscommissie er voor om de notie ‘hoofdschap’ te vervangen door het begrip ‘eindverantwoordelijkheid’164 en wilde het kabinet het hoofdschap een andere, minder hiërarchische invulling geven, namelijk de bevoegdheid van de raad tot het normeren en controleren van het bestuur in handen van het college.165


Overigens is de ROB van oordeel dat een dualistisch bestel in hoofdlijnen in de Grondwet moet worden vastgelegd: “Grondwettelijke bepalingen die zich niet verdragen met hetgeen als uitkomst van de dualiseringsdiscussie wenselijk wordt geacht, worden niet gedeconstitutionaliseerd, maar geherformuleerd ‘in gedualiseerde zin’.166 Daarmee zit de ROB min of meer op de lijn van de Raad van State die van mening was dat “grondwetswijziging de methode is die ons staatsrecht biedt om na te gaan of bepaalde staatkundige opvattingen zo ruim worden gedeeld dat er in juridische zin op mag worden gebouwd” en dat er niet tot ‘verplichte dualisering’ mag worden overgegaan “zonder voorafgaande grondwetswijziging die deze verandering legitimeert”.167


Wat de grondwettelijke regeling van het gemeentebestuur betreft, is slechts de interpretatie enigszins opgeschoven in dualistische richting. De regering achtte het niet in strijd met de Grondwet (art. 124, j° 125 GW) om aan het hoofdschap van de raad bepaalde autonome bestuursbevoegdheden te onttrekken. Daarbij is zelfs een heel onderdeel van die autonome bestuursbevoegdheid overgeheveld naar het college: de bevoegdheid om te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen (art. 160, lid 1, e Gemw). Maar voorts is het gewenste dualistische bestel niet vastgelegd in grondwettelijke regels. Doordat de raad formeel het hoofd van de gemeente blijft, de stelselverantwoordelijkheid en de autonome onbenoemde bestuursbevoegdheid behoudt, is de hiërarchische verhouding tussen de raad als hoofd van de gemeente en het college als uitvoerend orgaan grotendeels intact gebleven. Daardoor is de grens tussen monisme en dualisme niet overschreden.


III.3 Het college kreeg niet alle bestuursbevoegdheden als grondwettelijk mogelijk is



Autonome bevoegdheden

Bij de start van de dualiseringsoperatie was het de ambitie van de regering om in het vooruitzicht van een latere herziening van de Grondwet alvast binnen de bestaande grondwettelijke regels zoveel mogelijk bestuursbevoegdheden over te hevelen van de raad naar het college.168 Zoals aangegeven in hoofdstuk II (4.2 en 7) is de Wet dualisering gemeentebestuur niet veel verder gegaan dan de overheveling van enkele reeds in de Gemeentewet genoemde bevoegdheden. Op de suggestie van de Staatscommissie om bij die gelegenheid ook andere bevoegdheden te expliciteren en aan het college toe te kennen169, is niet ingegaan, behalve wat betreft de bevoegdheid om te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen.


Na de aanvankelijke vrees dat de Wet dualisering gemeentebestuur een verzwakking van de raad zou worden170, is men in de literatuur meer en meer tot de conclusie gekomen dat er eigenlijk niet zoveel bevoegdheden overgeheveld zijn. Elzinga zelf verklaart dat de Wet dualisering gemeentebestuur in beginsel niet veel verandering in de bevoegdhedenverdeling heeft gebracht: “Inzake de bestuurlijke bevoegdheden zijn slechts enkele minder belangrijke overgegaan van raad naar college”.171 Het verschil tussen die “beperkte werkelijkheid van de Dualiseringswet” en het “door de minister opgeroepen algemene beeld” heeft volgens Dölle en Elzinga “veel gemeenteraden en colleges soms op het verkeerde been gezet”. 172



Medebewindsbevoegdheden

Bij de dualisering van de medebewindsbevoegdheden is afgestapt van het principe om de volledige bestuursbevoegdheid in medebewind te concentreren bij het college zoals de Staatscommissie dat voorstelde173 en het kabinet dat aanvankelijk174 “consequent” wenste door te voeren. Uiteindelijk zijn met de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden niet alle bestuursbevoegdheden in medebewindswetten bij het college ondergebracht. Op verzoek van de Raad van State175 en rekening houdend met de aarzeling van diverse fracties in de Eerste Kamer ten aanzien van de overheveling van bestuursbevoegdheden van de raad naar het college176, paste de regering haar toetsingskader aan bij de toekenning van deze of gene medebewindsbevoegdheid aan het college of aan de raad.177


Via de vage notie ‘kaderstelling’ werd de raad in het nieuwe toetsingskader het aangewezen orgaan geacht voor het bestuur op hoofdlijnen. In de literatuur werd dat criterium ‘een positieve verrassing” genoemd “voor degenen die kritiek hadden op het streven naar een vrijwel volledige ontheffing van de raad van zijn bestuurlijke taken”.178 De VNG vond dat nieuwe criterium evenwel “verwarrend”. In een reactie op het voorstel van Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden vroeg de VNG “vast te houden aan het oorspronkelijke toetsingskader: vertegenwoordiging, kaderstellen en controleren bij de raad en bestuursbevoegdheden bij het college”.179


Bovendien voerde de regering nog een ander toetsingscriterium in, dat de raad het aangewezen orgaan achtte voor bestuursbevoegdheden die een sterke democratische legitimatie behoeven. Dat kan volgens de regering het geval zijn bij bevoegdheden met een levensbeschouwelijk of principieel karakter. Uit de voorbeelden die minister Th. De Graaf daarvan gaf in de memorie van toelichting van de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden180 blijkt dat de sterke democratische legitimatie bij de uitoefening van een bepaalde bevoegdheid bij enkele van die voorbeelden afhangt van de verschillen in opvatting die daarover vanuit levenbeschouwelijke achtergronden bestaan.181 De minister noemde onder meer de vestiging van een casino182 en het aanwijzen van plaatsen voor naturisme183.


Overigens moet de omvang van bestuursbevoegdheden met levensbeschouwelijk karakter niet overschat worden, gezien het beginsel van scheiding tussen kerk en staat als fundamenteel uitgangspunt van de Nederlandse democratische rechtsstaat (het beginsel volgt uit de vrijheid van belijdenis van godsdienst en levensbeschouwing, gewaarborgd door art. 6 GW, in samenhang met het discriminatieverbod van art. 1 GW, en art. 9 Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden). Dat beginsel houdt evenwel niet in dat de overheid geen enkele bemoeienis kan of mag hebben ten aanzien van godsdienstige of levensbeschouwelijke aangelegenheden.184. Opvallend is dat minister A. Pechtold twee jaar later in zijn nota van toelichting bij zijn ontwerp-Besluit dualisering gemeentelijke en provinciale medebewindsbevoegdheden185 het belang van een sterke democratische legitimatie niet meer illustreert met een verwijzing naar het levensbeschouwelijke of principiële karakter van een bevoegdheid. De optie om in het Destructiebesluit 1996 (art. 30, eerste lid, onder a) de toelating voor een dierenbegraafplaats toe te kennen aan de gemeenteraad, beargumenteert de minister niet met een verwijzing naar de levensbeschouwelijke aspecten. Hij houdt het erbij dat het aanwijzen van een dergelijk terrein een bevoegdheid is die aanleunt bij het vaststellen van een bestemmingsplan, een bevoegdheid die in de medebewindswetten doorgaans aan de raad wordt toebedeeld.


De voorbeelden van bestuursbevoegdheden die volgens minister de Graaf nood hebben aan een sterke democratische legitimatie noemt De Vries “typische bestuursbeluiten, die in een consistent duaal stelsel bij het college zouden thuishoren”. Volgens De Vries is hierdoor het dualiseringsprincipe losgelaten, omdat met dat criterium een categorie bestuursbevoegdheden aan de raad kan worden toegekend die niet meer algemeen verbindende voorschriften, kaderstelling of bestuur op hoofdlijnen betreffen maar concrete besluiten.186


De Stuurgroep Evaluatie dualisering gemeentebestuur constateerde dan ook in zijn rapport dat “de aanvankelijke voornemens van het kabinet om […] in beginsel alle bestuursbevoegdheden […] te concentreren bij het college […] steeds meer zijn bijgesteld”.187 Die bijstelling had als eigenaardig gevolg dat in een aantal gemeenten het college na het van kracht worden van de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden gedelegeerde medebewindsbevoegdheden moest teruggeven aan de raad. Zo informeerde het college van de gemeente Berkelland de gemeenteraad dat “het aantal bevoegdheden dat bij ons college ligt, door de invoering van de Wet dualisering medebewindsbevoegdheden en de vaststelling van het nieuwe delegatiebesluit vermindert [cursivering ML]. Het vorige delegatiebesluit anticipeerde namelijk op de oorspronkelijke voorstellen van het kabinet en die zijn door de behandeling in de Tweede en Eerste Kamer gewijzigd/beperkt”.188 In ieder geval kan worden vastgesteld dat in de gedualiseerde medebewindswetten nog steeds belangrijke bestuursbevoegdheden zijn toevertrouwd aan de raad.189


De raad behoudt deels bestuursprimaat

De Staatscommissie omschreef dualisme als “een stelsel dat een heldere scheiding en distantie bevat tussen de organen die belast zijn met het bestuur en de organen die belast zijn met de controle op het bestuur” en pleitte daarom voor “een herijking van rollen en posities”190, een “institutioneel transparante scheiding van de machten van bestuur en controle”. De kern van dualisering is dat wijziging wordt aangebracht in de verdeling van bestuursbevoegdheden tussen de raad en het college, aldus de Staatscommissie.191 Zolang de raad het bestuursprimaat behoudt, is er volgens de Staatscommissie geen sprake van een dualistisch bestel, zelfs al worden meer bevoegdheden aan het college toebedeeld. Vastgesteld kan worden dat het formele bestuursprimaat van de raad slechts gedeeltelijk is overgeheveld. De onbepaalde autonome bestuursbevoegdheid en een aantal bestuursbevoegdheden in medebewind zijn bij de raad gebleven.


Beoordeeld naar voormelde norm van de Staatscommissie bevindt het gemeentelijke bestel zich na de dualisering nog steeds aan de monistische zijde op de schaal monisme/dualisme voor wat betreft de verdeling van de formele bestuursbevoegdheden.



III. 4 De raad behoudt heel wat materiële bestuursmogelijkheden


Niet alleen formeel heeft de raad ondanks de dualisering een substantiële bestuursbevoegdheid behouden. Materieel zijn de mogelijkheden van de raad om “op de stoel van het college [bestuur] te gaan zitten”192 zo mogelijk nog verruimd. Dat is een gevolg van de “open receptuur van het gedualiseerde bestuursstelsel”193, waarbij de openheid vooral toe te schrijven is aan het niet voltooien van de dualisering.



III.4.1 Een verordeningsbegrip waarmee de raad kan besturen


Hoewel de regering op voorstel van de Staatscommissie194 aanvankelijk het voornemen koesterde om de verordenende bevoegdheid van de raad te beperken tot de onderwerpen die voor de positie van de raad van zodanig belang zijn dat zij regeling bij verordening vergen195, is naderhand geen enkele poging ondernomen om het verordeningsbegrip materiëler in te kleuren. De ROB wijst erop dat zolang de raad bevoegd blijft tot het autonome bestuur, de juridische consequenties van dat ruime verordeningsbegrip beperkt blijven.196 Immers, als de raad een autonome verordening vaststelt die eigenlijk een beschikking is197, is hij daartoe bevoegd omdat hij bevoegd is tot bestuur voor alles wat niet bij medebewind is gevorderd van andere organen of door de Gemeentewet is toegewezen aan het college of de burgemeester.


Als evenwel in de aanvankelijk beoogde derde stap in de dualisering – die voorlopig (?) is afgeblazen – Grondwet en Gemeentewet ook de onbenoemde autonome bestuursbevoegdheid bij het college zouden neerleggen, zou de raad zich toch nog bestuursbevoegdheden kunnen toeëigenen door gebruik te maken van zijn verordeningsbevoegdheid. De ROB geeft daarom als aanbeveling om in hoofdstuk 7 van de Grondwet volgende termen te gebruiken: “algemeen verbindende voorschriften (verordeningen)” en om ook in de Gemeentewet en bijzondere wetten het begrip verordening te beperken tot algemeen verbindende voorschriften.198 Als de raad de mogelijkheid blijft behouden om besluiten vast te stellen in concrete en individuele gevallen door middel van verordeningen is dat volgens de ROB een “grote weeffout in het systeem”. De VNG had er in haar reactie op het voorontwerp van dualiseringswet al op gewezen dat het ontbreken van een materieel verordeningsbegrip in een gedualiseerd gemeentebestuur de verwarring in stand houdt in plaats van de rollen van de gemeentelijke bestuursorganen te verduidelijken.199 Anderen betwijfelen echter of er objectieve maatstaven kunnen worden ontwikkeld om te formuleren wat via regelgeving in formele zin dient te worden geregeld en wat niet.200


III.4.2 Een kaderstellende rol met veel mogelijkheden


Met de Wet dualisering gemeentebestuur werd art. 148 Gemw afgeschaft. De raad verloor daarmee de formele bevoegdheid om aan het college beleidsregels te stellen bij de uitoefening van bevoegdheden die door bijzondere wetten of de Gemeentewet aan het college zijn toevertrouwd. In de literatuur bestempelden sommigen, zoals de VNG201,

die wijziging van de Gemeentewet als tegenstrijdig met het voornemen van de regering om de kaderstellende rol van de raad te versterken. De regering heeft inderdaad, in navolging van de Staatscommissie202, van meet af aan benadrukt dat het belangrijk was dat de raad zijn taak van kaderstelling ernstig opnam.203 In de wet noch in de voorbereidende documenten werd evenwel toegelicht wat dat begrip volgens de regering moest betekenen.204 Weliswaar benadrukte de regering dat de raad kaders kan stellen met zijn regelgevende en budgettaire bevoegdheden, maar verschillende auteurs wezen erop dat het aantal autonome verordeningen, inhoudende algemeen verbindende voorschriften, in de meeste gemeenten uiterst gering is, en dat de voornaamste daarvan, de APV (algemene plaatselijke verordening), een inhoud bevat die niet of nauwelijks vatbaar is voor kaderstellend gebruik.205


In de door de regering ondersteunde inspanningen om de gemeentebesturen over te halen tot een meer dualistische bestuurscultuur206 kreeg de 'kaderstellende rol' van de raad gaandeweg toch een even groot belang als de (grond)wettelijk geregelde verordenende en controlerende functies van de raad.207 De regering kon nooit goed uitleggen wat zij met kaderstelling bedoelde. Zo verklaarde minister De Graaf voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijkrelaties op een wetgevingsoverleg met de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties in de Tweede Kamer: “Het begrip kaderstellend is geen wettelijk begrip, maar kan misschien helpen bij de interpretaties door de gemeenteraad en het college van hetgeen men in de gemeenteraad wil bespreken en wat niet. [...] Ik geef toe dat er wat verwarring over is. Het kan per gemeente verschillen”.208


Zelfs de als zeer pro-dualisme bekend staande Commissie Evaluatie provinciale dualisering stelde in haar rapport eind 2005 vast dat er over de juiste invulling van de kaderstellende rol nog veel verwarring bestond.209 Eerder had de Raad van State daarvoor gewaarschuwd.210 Marcel van Dam, raadsgriffier Haarlemmermeer, had het in een essay over drie jaar dualisme over “het roemruchte kaderstellen”: “niemand weet meer wat ermee wordt bedoeld; of beter: iedereen heeft er een eigen beeld van”.211 De professoren staatsrecht en senatoren Dölle (CDA) en Engels (D'66), die er nochtans een verschillende mening op na houden wat dualisering betreft, noemden kaderstelling in een debat in de Eerste Kamer “een mysterieus concept, dat binnen het Koninkrijk geheel verschillend wordt uitgelegd”.212 Voor Engels, die van mening is dat de dualisering niet ver genoeg is gegaan, bleek de notie kaderstelling “niet zelden een aanknopingspunt voor dossiergewijs meeregeren of het zelf ter hand nemen van de beleidsvoorbereiding. Dölle, die heel wat minder enthousiast over dualisme denkt, zag met genoegen dat de raden “met deze notie in het hoofd [...] zich onbekrompen zijn blijven bezighouden met wat colleges doen, niet alleen achteraf maar ook vooraf in raadscommissies, die als vanouds de wethouders en burgemeesters op hun huid blijven zitten”.


Een steeds weerkerend discussiepunt is of de raad zich als kaderstellend orgaan nog mag moeien met de details van de bestuurspraktijk of zich moet beperken tot de hoofdlijnen. Zo sprak W.J. Witteveen (PvdA) in de Eerste Kamer de vrees uit dat kaderstelling te vaak “iets abstracts” blijft: “Wat het echte kader is, blijkt pas later als dat brede kader op detailniveau wordt ingevuld; dat heet dan echter uitvoering. De gemeenteraad zou pas dan echt zijn vertegenwoordigende functie kunnen waarmaken, als er mag worden beslist over de detailkeuzes”.213


Volgens de Handreiking kaderstelling van de Vernieuwingsimpuls komen in principe “alle onderwerpen” in aanmerking voor kaderstelling, als het maar gaat om onderwerpen “die politieke keuzes betreffen”, om het even of het gaat om hoofdlijnen of om details. Als de kleur van de stoeptegels in een gemeente tot grote meningsverschillen onder de bevolking leidt, hoort de keuze daarover in de gemeenteraad thuis, aldus de Handreiking.214 In 1997 kantte J.Th.J. van den Berg zich al tegen de beperking van de rol van de raad tot “sturen op hoofdlijnen”: “hoofdzakelijk over abstracties en globale blauwdrukken besturen is in feite helemaal niet besturen. Prettig voor het college, maar zo komt de raad helemaal niet meer tot zijn recht. Het belet raadsleden om naar ogenschijnlijke details te vragen”. Die details kunnen symptomatisch zijn voor fundamentele problemen.215 Acht jaar later bepleitte Van den Berg echter kaderstelling – hij vond het woord 'lelijk Nederlands' – als een heropbouw van “wat wetgeving in oorsprong is”: “het binden van het bestuur aan grenzen waarbinnen het moet blijven in zijn interventies”.216


Elzinga daarentegen is zich hoe langer hoe meer gaan ergeren aan “het geneuzel over kaderstelling”217; hij noemde de vooronderstelling dat de raad niet meer zou mogen besturen “hevig onjuist”. Een goed politiek debat is gebaat bij stevige onderwerpen, maar raadsleden kunnen zich zeker ook wel met kleinere bestuurlijke kwesties bezig houden. Wel lijkt het handig om te voorkomen dat het kleine het grote niet algeheel gaat overheersen. Hoe dan ook roept Elzinga uit: “weg met het zware accent op kaderstelling”. Onlangs noemde Elzinga kaderstelling “een vervuilende meelifter” waarover het rapport van de Staatscommissie niet sprak (“Dat komt uit de koker van de Vernieuwingsimpuls”). Hij bestempelde kaderstelling als een idee uit het bedrijfsleven waar een raad van toezicht op hoofdlijnen controleert. Het achterliggende idee is dat de raad als collectief tegenover het college als collectief staat. Dat leidt tot een a-politieke aanpak, aldus Elzinga, waarbij het bestaan van concurrerende fracties over het hoofd wordt gezien.218 Eerder had ook al de Stuurgroep Evaluatie dualisering gemeentebestuur vastgesteld dat uit zijn visitaties het beeld van “de raad als a-politiek collectief” naar voren kwam.219 Dat leidt soms tot gepolariseerde verhoudingen tussen raad en college: “Hier en daar mondt dan 'duaal' uit in 'duel'.”220


Om die reden en in tegenstelling met diverse publicaties van de Vernieuwingsimpuls kantte minister voor bestuurlijke vernieuwing en koninkrijkrelaties A. Pechtold zich in het Jaarboek 2005 van de Vereniging van Griffiers tegen fenomenen zoals het opstellen van een 'raadsprogramma' naast een collegeprogramma: “het neigt eerder naar polarisering dan naar dualisering”.221 Toch kwamen raadsgriffiers in hetzelfde jaarboek resoluut op voor een veralgemening van het opstellen van raadsprogramma's (zoals in Amersfoort), waarbij zij zelfs aanraadden dat het goed zou zijn “als het college het vertrouwen heeft van meer dan de coalitiepartijen of zelfs van de hele raad”.222 Andere fenomenen die met betrekking tot kaderstelling zijn gesignaleerd, zijn wethouders die denken geen contact meer te mogen zoeken met de burgers (Breda) en raadsleden die uitvoeringsproblemen niet meer willen aankaarten bij het college (Apeldoorn).223


In de Handreiking kaderstelling geeft de Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie een opsomming van de instrumenten die de raad thans ter beschikking heeft om het collegebeleid te normeren: kaderstellende start- of beleidsnotities, raadsprogramma al dan niet gekoppeld aan een langetermijnagenda, programmabegroting en voorjaarsnota, verordeningen (kaders in de vorm van voorschriften voor beleid en beheer), schriftelijk en mondeling vragenrecht, moties, amendementen, interpellaties en initiatiefvoorstellen.224


Hoeveel verwarring er ook bestaat over kaderstelling: het is duidelijk dat de raad nog over veel mogelijkheden beschikt “om zich over de hele linie onder het mom van kaderstelling als hoofd van het bestuur te gedragen”, aldus Versteden.225 Onder het monisme is het vanzelfsprekend dat het vertegenwoordigende orgaan, dat het primaat van alle regelgevende en bestuurlijke bevoegdheden bezit, zich ook met de details van het bestuur bemoeit.226 De nadruk op kaderstelling, zoals dat begrip tot nog toe is verstaan, kan hier en daar leiden tot een monistischer praktijk dan vóór de dualisering. Typerend voor de verwarring zijn tegenstrijdige uitspraken zoals van Ad Smits, griffier van Utrecht, die in eenzelfde column uitpakt met de leuze “Ceterum censeo monismum esse delendum”227 en een puur monistische oproep doet om de representatieve democratie in de gemeente te herstellen en “de raad te positioneren en te propageren als het orgaan dat altijd het beste besluit neemt”.228


III.4.3 Het dagelijks bestuur als afgeleide van het algemeen bestuur


Een andere ‘weeffout’ in het gedualiseerde gemeentebestel is het open systeem van dagelijks bestuur en algemeen bestuur dat is blijven bestaan. Sinds de vernieuwing van de Gemeentewet in 1994 is het begrip ‘dagelijks bestuur’ niet meer exact omlijnd zoals voorheen met de opsomming van collegetaken in artikel 209 gemw-oud. Ten aanzien van taken die niet bij of krachtens de wet uitdrukkelijk aan een bepaald orgaan zijn toegewezen, is het de gemeenteraad die uiteindelijk beslist of een taak bij het dagelijks bestuur van het college moet worden gerekend of dat hij als vertegenwoordigend orgaan die taak naar zich toetrekt.229 De ROB noemde dat de ‘stelselverantwoordelijkheid’ van de raad.230 In dat advies van 1997 riep de ROB de gemeenteraden op om zelf inhoud te geven aan de stelselverantwoordelijkheid in plaats van verder gebruik te maken van het lijstje van het vroegere artikel 209 gemw voor de afbakening van de collegetaken: “Voor de gemeenteraden vereist dit een grondige inventarisatie van het gemeentelijk takenpakket en een nadrukkelijker bezinning op eigen taken en verantwoordelijkheden”.


Voor een situatie zoals die waarin het gemeentebestuur verkeert na de dualiseringsoperatie, pleitte de Staatscommissie daarentegen voor een herinvoer van een geactualiseerde opsomming van collegetaken in de Gemeentewet231. Weliswaar zijn meer bestuursbevoegdheden krachtens de Gemeentewet en bijzondere wetten aan het college geattribueerd. Maar nu de bestuursbevoegdheden dan toch niet geheel en al bij het college zijn geconcentreerd, heeft de raad zijn bestuursprimaat behouden. In een dergelijk bestel zou de rolverdeling tussen raad en college toch in dualistische richting kunnen opschuiven door het dagelijks bestuur (als collegebevoegdheid) te herdefiniëren. Het voorstel van de Staatscommissie was “het regime van de vorige gemeentewet, waarin door middel van artikel 209 aan diverse deeltaken appelerende bevoegdheden onder de term ‘dagelijks bestuur’ aan burgemeester en wethouders werden toegekend”, te laten herleven “om competentieconflicten te voorkomen”.


In de dualiseringswetten is niet op die suggestie ingegaan. De dualiseringswet “bracht geen majeure breuk” in het open stelsel van dagelijks bestuur.232 De taken van het college blijven voor een groot deel – vooral wat de autonomie betreft – berusten op delegatiebesluiten en opdrachten van de raad. De raad heeft grotendeels de stelselverantwoordelijkheid behouden, wat onmiskenbaar een monistisch element is.


De discussies over de verordeningsfiguur, het begrip kaderstelling en het open systeem tussen dagelijks bestuur en algemeen bestuur tonen in elk geval aan dat de raad nog veel materiële mogelijkheden heeft om mee te regeren met het college.



III.5 Een monistisch bestel met dualistische elementen


“Sinds de gemeenteraadsverkiezingen van 6 maart 2002 worden gemeenten in Nederland op een dualistische manier bestuurd. Voortaan [...] bestuurt het college en de raad stelt kaders en controleert het college.” verkondigde de Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie in 2002.233 Hoewel intussen al duidelijk was dat de regering de voorgenomen dualiseringsoperatie niet helemaal zou voltooien, noteerde de publicatie Staat van het Bestuur 2006 als een feit na de dualisering van het gemeentebestuur: “Het college houdt zich bezig met besturen, terwijl de raad de kaders stelt, het bestuur controleert en de burgers vertegenwoordigt.”234


Dergelijke beweringen worden ten stelligste tegengesproken door Elzinga, die zich stoort aan “volkomen foute verhalen die door de Vernieuwingsimpuls zijn uitgevent”: “Organisatieadviserend Nederland stortte zich erop om trainingen aan raadsleden te geven over wat het betekende dat ze bestuursbevoegdheden waren kwijtgeraakt. Maar als je kijkt naar de wettelijke realiteit, dan is dat helemaal niet het geval. De gemeenteraad is nog steeds het hoogste orgaan van de gemeente, hij heeft nog steeds de onbepaalde bestuursbevoegdheid. Er zijn wel bestuursbevoegdheden overgedragen aan het college, maar eigenlijk heel weinig”.235


Toch noemt Elzinga het huidige gemeentelijk stelsel zoals het is gevormd door de onvoltooide operatie dualisering: “gematigd dualistisch”.236 Ook minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijkrelaties de Graaf verklaarde dat het stelsel van gemeentebestuur “gematigd-dualistisch” is geworden.237 Het Handboek van het Nederlandse gemeenterecht van Dölle en Elzinga, met medewerking van Engels, is evenwel voorzichtiger in zijn typering van het huidige gemeentebestel: “Door de Wet dualisering gemeentebestuur is het monistische karakter van vooral de verhouding tussen raad en college uiteraard verder gerelativeerd. Maar deze is niet geheel verdwenen nu [...] de raad vanuit zijn 'hoofdschap' of zoals de regering steeds maar herhaalde vanuit zijn 'eindverantwoordelijk zijn voor het gemeentebestuur', het college kan 'sturen'.” Wel is met de dualisering een streep getrokken onder de poging van de wetgever met de Gemeentewet van 1994 om het formele primaat van de raad in de sfeer van de bestuursbevoegdheden te versterken.238


Ook G.J. Schutte ontkent niet dat het decentrale bestuursmodel in dualistische richting is opgeschoven, maar het kan “zeker niet als dualistisch worden bestempeld”. Voor een echte dualisering moet volgens het gewezen lid van de Tweede Kamer (GPV) de Grondwet worden gewijzigd waarbij de afhankelijkheid van het dagelijks bestuur van het vertegenwoordigende orgaan wordt opgeheven.239


In de zes alternatieve modellen van gemeentebestuur van de Staatscommissie zijn er vijf die dualistisch worden genoemd en een monistisch. Bij alle modellen is er een “ondergrens” die gemarkeerd wordt door de personele scheiding tussen raad en college. Die ondergrens is inderdaad gepasseerd doordat door de dualiseringswet de wethouders niet langer raadslid zijn. Een tweede grens, de grens tussen wat de Staatscommissie beschouwt als monistisch en dualistisch, wordt getrokken door de toedeling van de bestuursbevoegdheden aan raad en college. Eer van een dualistisch model sprake kan zijn, moeten volgens de Staatscommissie “alle bestuursbevoegdheden, in autonomie en medebewind, aan het college worden toebedeeld tenzij de wet of Grondwet anders bepaalt”.240


Nu die algehele concentratie van de bestuursbevoegdheden bij het college niet is gerealiseerd, beantwoordt het slechts gedeeltelijk gedualiseerde gemeentebestel nog het meest aan het eerste model van de Staatscommissie: de monistische variant met dualistische elementen. In dat model worden de bestuursbevoegdheden “zoveel als binnen het kader van het hoofdschap van de raad ex art. 124 van de Grondwet mogelijk is, door de gemeentewetgever rechtstreeks aan het college van b. en w. geattribueerd. De vrije onbepaalde bestuursbevoegdheid blijft bij de raad berusten”. Dat is juist wat er gebeurd is, terwijl de vraag rijst of de wetgever wel zoveel bestuursbevoegdheden als grondwettelijk mogelijk is, rechtstreeks aan het college heeft toebedeeld (zie II.4,2 en 7, en III.3).


Verschillende auteurs hebben erop gewezen dat het gedualiseerde gemeentebestel een voortzetting van een monistische bestuurspraktijk niet onmogelijk maakt. Zo schrijft Konijnenbelt dat “de door de wet gewilde dualisering maximalistisch of ook minimalistisch (en al wat daar tussenin ligt natuurlijk) kan worden gepraktiseerd. [...] Laat men alles zoveel mogelijk bij het oude [...]: de wet legt daaraan geen strobreed in de weg.”241 Elzinga had het over een “open receptuur met vele mogelijkheden”, tot en met de mogelijkheid van een praktijk waarbij de activiteit van de raad niet noemenswaardig is veranderd ten opzichte van de toestand voorafgaand aan de dualisering. Op de vraag of dat een te betreuren toestand is, antwoordt hij ontkennend. Hij vindt het goed dat er in het nieuwe bestuursstelsel verschillende feitelijke bestuursverhoudingen kunnen functioneren.242


De ROB wees er al in 1997 op dat een grote verdienste van het monistische bestel van toen de aanzienlijke flexibiliteit was die het toestond. Het monisme heeft het decentraal bestuur een “pluriform en gedifferentieerd karakter” gegeven. Het heeft geleid tot een relatief open stelsel dat ruimte biedt aan pluriformiteit en differentiatie in de toedeling van taken en verantwoordelijkheden.243 Door het niet invoeren van een dwingend dualistisch stelsel is die openheid gebleven. Daarmee is dan ook tegemoet gekomen aan de hartenkreet van Dölle in de Eerste Kamer: “Laat de gemeenten vrij!”.244


Hoofdstuk IV Conclusie: het monisme heeft de dualisering overleefd


Voor de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie stond of viel de dualisering van het gemeentebestuur met de overdracht van de gehele bestuursbevoegdheid aan het college. Ook de regering stelde zich dat als doel van een voorgenomen operatie in drie fasen. Intussen stellen de door de regering gefinancierde Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie (en zijn opvolger, het Actieprogramma Lokaal Bestuur) het voor alsof die bestuursbevoegdheid reeds in principe bij het college is geconcentreerd. Dat blijkt bij nader toezien niet waar te zijn.


De regering heeft haar doelstellingen met betrekking tot de dualisering van het gemeentebestuur afgezwakt in de loop van de operatie. Er waren al enkele opmerkelijke verschillen tussen het kabinetsstandpunt over het rapport van de Staatscommissie en het voorstel van Wet dualisering gemeentebestuur. Zo liet de regering haar voorgenomen bepaling van “welke onderwerpen voor de raad van zodanig belang zijn dat zij een verordening vergen (materieel verordeningsbegrip)” varen. De regering kantte zich in haar memorie van toelichting ferm tegen de onbepaalde aard van het aan het college toegewezen dagelijks bestuur sinds de vernieuwing van de Gemeentewet in 1994; toch bevatte haar wetsvoorstel geen elementen om aan die open bevoegdheidsverdeling tussen algemeen en dagelijks bestuur iets te wijzigen. In tegenstelling met haar eerder kabinetsstandpunt en met een aanbeveling van de Staatscommissie bevat de dualiseringswet geen wettelijke grondslag om de raad een specifiek middel te geven om de bestuursbevoegdheid van het college per verordening te normeren en in te kaderen. Ten slotte vond de regering het niet meer nodig om in de Grondwet de bepaling te schrappen die van de raad het hoofd van de gemeente maakt – de Staatscommissie wou het hoofdschap vervangen zien door de notie ‘eindverantwoordelijkheid’.


Na een moeilijk en aanslepend wetgevingstraject in de Staten-Generaal maakte de regering van de Wet dualisering medebewindswetten een afgeslankte versie. In haar rapport had de Staatscommissie zich nochtans uitdrukkelijk verzet tegen uitzonderingen op de regel dat de bestuursbevoegdheden in medebewindswetten alle aan het college moesten toegewezen worden. Zelf verklaarde de regering eerder dat van de bevoegdheden in medebewindswetten alleen de verordenende bevoegdheden aan de raad geattribueerd hoorden te worden. Uiteindelijk werkte de regering voor de verdeling van de medebewindsbevoegdheden een ‘toetsingskader’ uit, waarin onmiskenbaar monistische criteria opdoken. Zo achtte de regering in tegenstelling met eerder de raad het aangewezen orgaan indien er sprake was van een bestuursbevoegdheid op hoofdlijnen. Nog duidelijker was de ommekeer bij de formulering van het criterium “als het belang van een sterke democratische legitimatie van de uitoefening van een bepaalde bevoegdheid groot is”. Hier herrijst het normatieve monisme: als het er werkelijk op aan komt in bestuurszaken, moet de volksvertegenwoordiging het laatste woord hebben.245 Veelzeggend is dat ter illustratie van bevoegdheden die naar het college moeten gaan, teruggegrepen wordt naar de noties uitvoering en uitwerking van het beleid, dagelijks bestuur dus ten dienste van het algemeen bestuur. Dat is een monistische verhouding.


De herziening van de Grondwet, ter overheveling van de autonome bestuursbevoegdheden naar het college en ter afschaffing van de hiërarchische ondergeschiktheid van het college aan de raad, heeft de regering uiteindelijk afgeblazen. Nochtans had de Staatscommissie de beëindiging van het bestuursprimaat van de raad het “sluitstuk” van de gewenste dualisering genoemd. Ook de regering had in voormeld kabinetsstandpunt en bij haar voorstel van dualiseringswet herhaaldelijk verklaard dat de dualisering slechts voltooid was als alle bestuursbevoegdheden, autonome en in medebewind, algemene en dagelijkse, bij het college waren geconcentreerd.


Zelfs binnen het beperkte kader van een dualisering zonder wijziging van de Grondwet, zijn niet alle mogelijkheden aangegrepen om de bestuursbevoegdheden op de meest dualistische manier te verdelen. Men kon de verordeningsfiguur in de Gemeentewet beperkt hebben tot “welke onderwerpen voor de positie van de raad van zodanig belang zijn dat zij bij verordening moeten worden geregeld” zoals aanbevolen door de Staatscommissie. Of men kon het begrip verordening als exclusieve bevoegdheid van de raad beperkt hebben tot “algemeen verbindende voorschriften” zoals de Raad voor Openbaar Bestuur dat adviseerde.. In dat laatste geval zou de raad dan wel een geëxpliciteerd instrument van kaderstelling moeten krijgen, aangezien het niet meer mogelijk zou zijn om kaders voor het college te stellen in de verordeningsvorm.


Evenmin is de operatie dualisering aangegrepen om de bestuursbevoegdheden van het college te concretiseren in de Gemeentewet. De samenstelling van de bevoegdheden die het college door de dualiseringswet toegewezen kreeg in artikel 160 Gemeentewet, is veeleer toevallig. In dat lijstje zijn de bevoegdheden die voordien aan de raad toekwamen, bevoegdheden die uit de anonieme algemene bevoegdheid van de raad – hoofd van de gemeente – waren gehaald om ze te clausuleren of om het belang ervan te onderstrepen. De reden van die explicitering was niet dat het, al dan niet 'typische', bestuursbevoegdheden waren. De wetgever had dat lijstje kunnen aanvullen met tal van andere typische bestuursbevoegdheden. Op die manier kon de speelruimte voor de raad ingeperkt worden om zijn verordeningsbevoegdheid oneigenlijk te gebruiken voor bestuur in enge zin.


Er is geen einde gemaakt aan het open bevoegdhedenstelsel van algemeen en dagelijks bestuur, hoewel de regering zich daaraan openlijk ergerde bij het begin van de dualiseringsoperatie. De raad behoudt de stelselverantwoordelijkheid. De bevoegdheid van het college tot dagelijks bestuur is nog altijd een afgeleide van de bevoegdheid tot algemeen bestuur van de raad, althans wat de autonomie betreft.


Elzinga, voorzitter van de Staatscommissie, wees er in verschillende commentaren op dat de raad eigenlijk niet zoveel bevoegdheden heeft verloren aan het college, in tegenstelling met wat alom gevreesd werd en wat nog altijd alom wordt verkondigd. Het stelsel met een wezenlijk open karakter, dat daardoor is blijven bestaan, biedt volgens Elzinga ook voordelen. Zoals vroeger heeft de raad de mogelijkheid om grote delen van zijn bevoegdheid te delegeren aan onder meer het college. De bevoegdheidsverdeling kan zo worden aangepast aan de lokale verschillen. Ook de Raad voor Openbaar Bestuur had er in 1997246 al op gewezen dat het monisme met dualistische kenmerken, zoals dat heerste – en m.i. nog altijd heerst – in de gemeentebesturen, “ruimte biedt aan pluriformiteit en differentiatie in de toedeling van taken en verantwoordelijkheden”.


De Staatscommissie stelde de overheveling van de autonome bestuursbevoegdheden van de raad naar het college en de opheffing van het onderscheid tussen dagelijks en algemeen bestuur als het beslissende criterium tussen haar monistische variant met dualistische elementen en haar gematigd dualistische variant. Ondanks de mening van Staatscommissievoorzitter Elzinga dat het huidige bestel het gematigd dualistisch is, beantwoordt het gemeentelijk bestuurbestel dat uit de onvoltooide operatie dualisering is gekomen, het meest aan de beschrijving van de eerste variant. Daarbij is zelfs niet ingegaan op de suggestie van de Staatscommissie om de bevoegdheid tot dagelijks bestuur van het college af te bakenen in de Gemeentewet om op die manier de mogelijkheden tot bestuursbemoeienis van de raad in te perken. Wat de verdeling en de ontvlechting van de bestuursbevoegdheden betreft, kan dan ook worden vastgesteld dat het huidige bestel nog minder dualistische elementen bevat dan de door de Staatscommissie omschreven monistische variant met dualistische elementen.


Op de vraag “Hoe dualistisch is, in juridisch opzicht, de verdeling van de bestuursbevoegdheden in het gemeentebestuur na de onvoltooide operatie(s) dualisering gemeentebestuur?” kan ik dan ook antwoorden dat de dualisering er niet in geslaagd is een werkelijk dualistische verdeling van de bestuursbevoegdheden tussen de gemeentelijke bestuursorganen tot stand te brengen. Het monisme heeft de operatie dualisering overleefd.


Nawoord : Hoe een Vlaams gemeenteraadslid aankijkt

tegen de dualiseringsoperatie voor het gemeentebestuur in Nederland


Als gemeenteraadslid in Kortrijk heb ik vanuit België de operatie dualisering gemeentebestuur met veel belangstelling gadegeslagen. Uit mijn betoog zou men kunnen afleiden dat ik een beetje teleurgesteld ben over de uiteindelijk niet voltooide dualisering. Dat is een verkeerde indruk. Hoe onvoltooid de operatie ook is: voor een gemeenteraadslid in een gemeente in het Vlaamse Gewest – bij de 5de staatshervorming is de organieke regelgeving betreffende de gemeenten sinds 1 januari 2002 toevertrouwd aan het Vlaamse, Waalse en Brusselse Gewest – lijkt het een revolutie.247 Ook is de massieve inzet van middelen, overleg- en sensibiliseringsinspanningen van de regering met betrekking tot de dualisering vanuit Vlaanderen bezien hoogst opmerkelijk. Het uitwerken van een Vlaams Gemeentedecreet in (gedeeltelijke) vervanging van de eerdere Belgische Gemeentewet ging met veel minder betrokkenheid van de lokale samenleving gepaard. In vergelijking met het Nederlandse gemeentebestuur is het Vlaamse monistischer dan onder de niet-gedualiseerde en op een versterking van het monisme afgestemde Nederlandse Gemeentewet van 1994.


Vooraf : het begrippenpaar monisme/dualisme is in België absoluut niet ingeburgerd.248 Bij de uitwerking van het ontwerp van Gemeentedecreet ging men wel uit van principes zoals het versterken van de “beleidsbepalende rol van de gemeenteraad”, “meer ruimte voor het politieke debat in de raad” en meer “instrumenten voor democratische controle”.249 De regering sprak zich uit voor “een versterking van de gemeenteraad” en zag die te realiseren door “de regeling van de bevoegdheden, die de gemeenteraad toelaat het beleid te sturen op hoofdlijnen”, en door “een scherpere profilering van de verkozen raad ten aanzien van het uitvoerend college”. Het gaat om argumenten die in Nederland zijn gebruikt om het dualisme te propageren: meer politiek debat in de raad, een versterking van de controlerende rol van de raad, kaderstelling en een einde maken aan de “diffuse samenklontering van bevoegdheden”.


Maar wie de concrete uitwerking van die principes in het Gemeentedecreet onderzoekt, wordt geconfronteerd met onversneden en traditioneel monisme. In de Belgische Grondwet is geen bepaling te vinden zoals art. 125 van de Nederlandse Grondwet die de gemeenteraad aan het hoofd van de gemeente plaatst. Wel zegt art. 41 Belg. GW dat de “uitsluitend gemeentelijke belangen” door de gemeenteraad worden geregeld. Dat hoofdschap van de Vlaamse gemeenteraden vinden wij expliciet in art. 42 Gemeentedecreet (Gemd), §1, dat aan de gemeenteraad de beschikking geeft “over de volheid van de bevoegdheid ten aanzien van de aangelegenheden, bepaald in artikel 2” (voor zover geen wet of decreet het anders regelt). Dat artikel 2 geeft de gemeenten de bevlogen opdracht “op het lokale niveau bij te dragen tot het welzijn van de burgers en tot de duurzame ontwikkeling van het gemeentelijk gebied”. Voorts verwijst dat artikel naar het geciteerde artikel 41 van de Belgische Grondwet.


In het tweede lid van art. 2 Gemd wordt de mogelijkheid open gehouden dat aan de gemeenten “door of krachtens de wet250 of het decreet” opdrachten worden toevertrouwd – medebewind als het ware. Voor al die aangelegenheden is de gemeenteraad de baas in de gemeente. Ten overvloede zegt §2 van art. 42 Gemd dat het de gemeenteraad is die het beleid van de gemeente bepaalt en de gemeenteraad “kan daartoe algemene regels vaststellen” (denk aan het door de dualiseringswet afgeschafte art. 148 Gemw – overigens is het gebruik van beleidsregels nauwelijks algemeen geregeld in België). En in §3 van art. 42 Gemd krijgt de gemeenteraad bovendien de exclusieve en ongeclausuleerde verordenende bevoegdheid: “De gemeenteraad stelt de gemeentelijke reglementen vast”.


In vergelijking met het open systeem van bevoegdheden in de Nederlandse gemeente, waarbij in art. 160 Gemw een aantal bevoegdheden uitdrukkelijk aan het college worden toevertrouwd, is de bevoegdheid van het college in de Vlaamse gemeente vastgelegd in twee gedetailleerde opsommingen, een negatieve en een positieve lijst. Het negatieve lijstje is een opsomming van bevoegdheden van de gemeenteraad (art. 43 Gemd) die de gemeenteraad “niet aan het college van burgemeester en schepenen kan toevertrouwen”. In die opsomming staan o.m. volgende bevoegdheden waarover de Nederlandse gemeenteraden niet (meer) beschikken: het vaststellen van de personeelsformatie en de rechtspositieregeling van het personeel, het oprichten van extern verzelfstandigde agentschappen en deelname aan private rechtspersonen, het aanstellen van het gemeentelijk toppersoneel, het vaststellen van de wijze van toewijzing en de voorwaarden voor openbaar uitbestede opdrachten, het stellen van “daden van beschikking” met betrekking tot “roerende en onroerende goederen”, het vaststellen van een systeem van klachtenbehandeling.


In die lijst van niet delegeerbare onderdelen van de volheid van bevoegdheid van de gemeenteraad trekt punt 9 de aandacht: “het vaststellen van wat onder het begrip dagelijks bestuur in de zin van artikel 159 moet worden verstaan”. Dat gaat slechts over de uitvoering van het door de gemeenteraad vastgestelde budget, dat door het college “voor aangelegenheden van dagelijks bestuur” aan de gemeentesecretaris kan worden toevertrouwd nadat de gemeenteraad heeft bepaald wat die aangelegenheden van dagelijks bestuur inhouden. Meestal is het de bepaling van een geldelijk maximum. In het algemeen is het ook in de Vlaamse gemeente de raad die bepaalt hoe ver het dagelijks bestuur van het college kan reiken; de raad beschikt immers over “de volheid van bevoegdheid”.


De positieve lijst van collegebevoegdheden staat in art. 57 Gemd. Het college “bereidt de beraadslagingen en de besluiten van de gemeenteraad voor” en voert de besluiten van de gemeenteraad uit. Voorts heeft het college de bevoegdheden die de gemeenteraad hem heeft toevertrouwd of die hem door de wet of het decreet zijn opgedragen. In §3 van art. 57 krijgt het college bovendien een limitatieve lijst van 12 eigen bevoegdheden die hoofdzakelijk “daden van beheer” en “dagelijks bestuur” betreffen. Opmerkelijk is de bevoegdheid tot het opleggen van “alternatieve sancties”, waar het nochtans de gemeenteraad is die bevoegd is voor reglementen met klassieke strafbepalingen en administratieve sancties. Een bijzondere collegebevoegdheid is “de zorg voor het gemeentearchief”.251 Alles wel beschouwd kan men nauwelijks spreken van een zelfstandige bestuursbevoegdheid van het college. De collegebevoegdheden zijn in principe gebaseerd op raadsbesluiten. Puur monisme dus.


Formeel is de gemeenteraad in de Vlaamse gemeente oppermachtig. In de feiten is het, nog meer dan in Nederland, het college dat het beleid in de gemeente bepaalt, omgekeerd monisme dus. Dat wordt niet als een probleem ervaren. Het college wordt immers niet gezien als een aparte entiteit maar als de leiding van de meerderheidsfracties in de gemeenteraad. Het politieke debat verloopt niet tussen college en raad maar tussen de oppositiefracties en de meerderheidsfracties, waarvan veelal de burgemeester en de schepenen de woordvoerders zijn. In Nederland vinden sommigen de term ‘oppositie’ voor de raadsminderheid ongepast omdat ook de raadsminderheid deel uitmaakt van het hoofdbestuur van de gemeente, de gemeenteraad.252 In België is het weinig waarschijnlijk dat iemand een dergelijke opmerking zou maken. Het kan er ook mee te maken hebben dat het verschijnsel afspiegelingscolleges er onbestaande is.


In de praktijk is het toch het college dat bestuurt en het beleid bepaalt. Nadat ervaring kon opdoen als fractieleider in de oppositie, trad mijn partij in 2000 toe tot de meerderheid in Kortrijk. Naïefweg dacht ik dat ik als raadslid van de meerderheid nauw ging betrokken worden bij het beleid, althans wat de belangrijke opties betrof. Groot was mijn ontgoocheling: de enige weg om als fractie te wegen op het beleid liep via onze schepen in het college. De raadsleden hebben initiatiefrecht in de Vlaamse gemeente (art. 22 Gemd), maar zelden wordt een voorstel van besluit dat niet van het college komt, vastgesteld. En als er dan al een raadsvoorstel wordt goedgekeurd, gaat het meestal om een besluit met moreel-politieke inslag zoals het uitroepen van de gemeente tot duurzame gemeente.


Voor degenen die betreuren dat de Nederlandse gemeenteraden teveel bevoegdheden verloren hebben, kan ik getuigen dat de 'volheid van bevoegdheden' van de Vlaamse gemeenteraad heel wat minder doorslaggevend is dan de 'eindverantwoordelijkheid' van de Nederlandse gemeenteraad. De personele ontvlechting tussen college en raad geeft de Nederlandse raadsleden meer onafhankelijkheid ten opzichte van het college en de ‘best practices’ zoals te vinden in diverse publicaties van de Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie bewijzen dat van die onafhankelijkheid terdege gebruik wordt gemaakt. Het aanvankelijke voornemen van de Vlaamse Regering om een “decumulregeling” in te voeren waardoor burgemeester en schepenen hun raadslidmaatschap zouden verliezen, is afgevoerd.


Van een instituut zoals een raadsgriffie(r) is in het Vlaamse Gewest nooit gehoord. Wel hebben de raadsleden een bijna onbelemmerd persoonlijk onderzoeksrecht in de gemeentelijke administratie (art. 30 Gemd), soms omschreven als evenveel rechten als een onderzoeksrechter. Het gaat om inzage- en kopieerrecht met betrekking tot “alle dossiers, stukken en akten die het bestuur van de gemeente betreffen” en het recht om “alle inrichtingen en diensten te bezoeken die de gemeente opricht en beheert”. Maar in de praktijk is het geen gemakkelijke opdracht om zonder bijstand (van bijvoorbeeld een raadsgriffier) op speurtocht te gaan in de gemeentelijke instellingen.


Een fundamentele zwakte van de Vlaamse gemeenteraad is dat een regeling zoals de vertrouwensregel van art. 49 Gemw – reeds ingevoerd bij de vernieuwing van de Gemeentewet in 1994 – ontbreekt. Een voorstel daartoe van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur vond geen voldoende draagvlak bij de uitwerking van het Gemeentedecreet. Uitdrukkelijk zegt art. 47 Gemd dat de schepenen hun ambt voor zes jaar krijgen. Zij kunnen niet ontslagen worden. Dat leidt soms, als er onenigheid komt in de meerderheid, tot toestanden waarbij een schepen door zijn collega’s alle bevoegdheden wordt afgenomen maar toch in functie blijft. Met de ultieme sanctie van het opzeggen van het vertrouwen in het college of in een wethouder beschikt de Nederlandse gemeenteraad over een politiek instrument om te wegen op het beleid en op het bestuur waarvan de Vlaamse gemeenteraadsleden alleen maar kunnen dromen.

Literatuurlijst


Akkermans en Koekkoek (red.) 1992

P.W.C. Akkermans, A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet. Een artikelsgewijs commentaar, tweede druk, Zwolle: 1992.


Bordewijk 2003

P. Bordewijk, ‘Tweeërlei dualisme’, Overheidsmanagement november 2003; ook <http://www.paulbordewijk.nl/artikelen/213>.


Bordewijk 2004

P. Bordewijk, 'Dualisme leidt tot verwarring', Partijgenoot 17-03-2004: ook <http://www.paulbordewijk.nl/artikelen/223>.


Brederveld 2002

E. Brederveld, Studiepockets staats- en bestuursrecht 8. Gemeenterecht. Zesde druk, Deventer: Kluwer 2002.


Brederveld 2005

E. Brederveld, Studiepockets staats- en bestuursrecht 8. Gemeenterecht. Zevende druk, Deventer: Kluwer 2005.


Cammelbeeck, Kummeling, Modderkolk 2007

T.D. Cammelbeeck, H.R.B.M. Kummeling, A.J. Modderkolk, Gemeentewet. Provinciewet. Tekst & commentaar. Vierde druk, Deventer: Kluwer 2007.


Commissie Evaluatie Provinciale Dualisering 2005

Commissie Evaluatie Provinciale Dualisering, “Zonder wrijving geen glans”. Rapport van de Commissie Evaluatie Provinciale Dualisering, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties 2005.


Derksen 2000

W. Derksen, 'Dualisme in drie gedaanten', Bestuurskunde 2000, nr. 2, p. 54-61.


De Vries 2002

J. de Vries, ‘De (gemeente)raad van toezicht?’, De Gemeentestem 2002 - 7149, 1.


De Vries 2003

J. de Vries, ‘Dualisering van gemeentelijke bevoegdheden op het gebied van het medebewind’, De Gemeentestem 2003 - 7196, 182 .


De Vries 2006

J. de Vries, 'De burgemeester, de bestuurlijke vernieuwing en de Grondwet', De Gemeentestem 2006 – 7254, 93.


Dölle en Elzinga 2004

A.H.M. Dölle, D.J. Elzinga, met medewerking van J.W.M. Engels, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht. Derde druk, Deventer: Kluwer 2004.


Elzinga 1998

D.J. Elzinga, 'Monisme en dualisme', in A.F.A. Korsten en P.W. Tops, Lokaal bestuur in Nederland, Alphen aan den Rijn: Samson 1998.


Elzinga 2002

D.J. Elzinga, 'Dualisme en lokale autonomie. Een open receptuur met vele mogelijkheden', Bestuurskunde 2002, p. 152-157.


Elzinga 2004

D.J. Elzinga, 'Dualisering is vervuild geraakt', in Binnenlands Bestuur 2004, aflevering 13, 26 maart 2004, p. 23.


Hennekens, Van Geest, Fernhout 1998

H. Ph. J.A.M. Hennekens, H.J.A.M. Van Geest, R. Fernhout, Decentralisatie, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1998.


Hennekens Bestuurskunde 2000

H.Ph.J.A.M. Hennekens, 'De gemeente verbouwd, niet versterkt!', Bestuurskunde 2000, nr. 2, p.62-66.


Hennekens NJB 2000

H.Ph.J.A.M. Hennekens, 'Staatscommissie Elzinga. Dualisme en lokale democratie', Njb 2000, p. 581-588.


Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur 2002

Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur, Totstandkoming van en voorbereiding op nieuw organiek kader. Een vergelijking met Nederland, Brussel: Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur 28 augustus 2002, ook op <http://www.binnenland.vlaanderen.be/HRBB>.


Hoogerwerf 2004

A. Hoogerwerf, Wegwijzers voor politici. Van Hammoerabi tot heden, Budel: Damon 2004.


Koning 2002

H. Koning, ‘Dualisering van het gemeentebestuur of de ontmanteling van de gemeentelijke democratie’, NJB 2002, p. 205-210.


Kortmann 2007

C.A.J.M. Kortmann, ‘Autonomie. Droom en werkelijkheid’, De Gemeentestem 2007 -7270, 35.


Locke 1679-1683 (1988 )

J. Locke, Over het staatsbestuur, Meppel/Amsterdam: Boom 1988 (Second treatise of government 1679-1683).


Montesquieu (1998) 1748

Ch. de Montesquieu, Over de geest der wetten: Een selectie (vertaling van een deel van De l'Esprit des lois 1748), Amsterdam: Boom 1998.


Pechtold 2005

A. Pechtold, 'De griffier tussen droom en daad van dualisering', Jaarboek Vereniging van Griffiers 2005. De griffier en verkiezingen, Den Haag: Vereniging van Griffiers 2005.


ROB 2001

Raad voor openbaar bestuur, De cultuur van de dualisering, maart 2001.


ROB mei 2002

Raad voor openbaar bestuur, Het openbaar bestuur in de Grondwet. Advies modernisering hoofdstuk 7 van de Grondwet deel I, mei 2002.


ROB december 2002

Raad voor openbaar bestuur, Provincies en gemeenten in de Grondwet. Advies modernisering hoofdstuk 7 van de Grondwet deel II, december 2002.


Schlössels 2002

R. J. N. Schlössels, ‘Ontmanteling van de democratie?’, NJB 2002, p. 665-666.


Schutte 2002

G.J. Schutte, 'Een gekozen burgemeester: bezint eer ge begint', Bestuurswetenschappen 2002, nr. 5, p. 66-70.


Smits 2005

A. Smits, 'De raad bestaat wel!', in Jaarboek Vereniging van Griffiers 2005. De griffier en verkiezingen, Den Haag: Vereniging van Griffiers 2005.


Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000

Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en lokale democratie. Rapport van de staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Alphen aan den Rijn: Samson Uitgeverij 2000


Staat van het Bestuur 2006

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Directoraat-Generaal Koninkrijkrelaties en Bestuur, Bureau Strategische Kennisontwikkeling, Staat van het Bestuur 2006, <http://www.staatvanhetbestuur.nl>.


Stuurgroep Evaluatie dualisering gemeentebestuur 2004

Stuurgroep Evaluatie dualisering gemeentebestuur, Aangelegd om in vrijheid samen te werken. Dualisering: bijsturing geboden. Rapport van de Stuurgroep Evaluatie Dualisering Gemeentebestuur, Den Haag: 2004.


Thorbecke 1856.

J.R. Thorbecke, 'Narede' in Parlementaire redevoeringen, Deventer: Ter Gunne 1856.


Tromp 2000

B. Tromp, 'Commissie Elzinga. Staatkundig bric à brac voor gemeentes', Het Parool 18 januari 2000; ook op Bart Tromp's Website, <http://www.denhaag.pvda.nl/oud/tromp/bart%20tromp%20elzin...>.


Van Dam 2005

M. van Dam, Drie jaar dualisme: een essay, 28 april 2005, <http://www.decentraalbestuur.nl/columns/df/c2>.


Van den Berg 1997

J. van den Berg, Een essay over raad en raadslid. In het stadhuis zijn geen stemmen te halen, Den Haag: VNG Uitgeverij 1997.


Van den Berg 2005

J. van den Berg, 'Griffier, bescheiden naam voor onbescheiden opdracht', Jaarboek Vereniging van Griffiers 2005. De griffier en verkiezingen, Den Haag: Vereniging van Griffiers 2005.


Van Haaren-Dresens 2005

C.B.M. van Haaren-Dresens, ‘Het Handvest lokale autonomie en gemeenten: maakt onbekend onbemind?’, De Gemeentestem 2005, nr. 9, p.7222 e.v.


Van Noppen 2005

P. van Noppen, interview 'Douwe Jan Elzinga. Het dualiseringsproces is ernstig vervuild geraakt', Context, jaargang 5, nr. 5, p. 8-10.


Van Omme en Stein 2005

M. van Omme en M. Stein, 'Programmavorming: raad of college', in Jaarboek Vereniging van Griffiers 2005. De griffier en verkiezingen, Den Haag: Vereniging van Griffiers 2005.


Van Stipdonk 2007

V. van Stipdonk, 'Interview. Beschermheer van de decentrale traditie. Interview met Douwe Jan Elzinga, hoogleraar Staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen', in Bestuurswetenschappen 2007/2, p. 3-10.


Versteden 2004

C.J.N. Versteden, ‘Geen dualisering van de intergemeentelijke samenwerking; laten we het daarbij?’, De Gemeentestem 2004, 167 - 7216.


Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie 2002A

Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie, Pionieren met Dualisme, Den Haag: VNG Uitgeverij 2002.


Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie 2002B

Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, Handreiking bestuursbevoegdheden in een dualistisch stelsel, Den Haag: VNG Uitgeverij 2002.


Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie 2004

Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie, Uit de praktijk: de kaderstellende rol van de raad. Handreiking kaderstelling, Den Haag: VNG Uitgeverij 2004.


Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie 2005

Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie, Effecten van dualisering voor burgers: Beweging naar buiten? Derde jaarbericht van de begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, Den Haag: VNG Uitgeverij 2005.


Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie 2006

Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, Culturen rond besturen. Bestuurskracht en bestuurscultuur in gedualiseerde gemeenten. Vierde jaarbericht van de Begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, Den Haag: VNG Uitgeverij 2006.


VNG 2003

VNG, brief aan de vaste commissie voor binnenlandse zaken en koninkrijkrelaties uit de Tweede Kamer over de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden, 18 september 2003.


VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet 2007

VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet, De eerste overheid, Den Haag: Vereniging van Nederlandse Gemeenten 2007.


Witteveen 2007

W.J. Witteveen, 'Burke en Mill over de rol van de volksvertegenwoordiger', RegelMaat 2007/3, p. 133-138.


Zijlstra 1997

S.E. Zijlstra, Zelfstandige bestuursorganen in een democratische rechtsstaat, Den Haag: VUGA Uitgeverij BV 1997.





1Den Haag, 29 november 2006 – ik was er aanwezig

2'Investeren in relatie met burgers en bestuurscultuur', VNG Nieuws 2006/30, p. 36-37, zie ook Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie 2006, p. 121.

3 Ingesteld bij Koninklijk Besluit van 30 september 1998.

4Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Dualisme en lokale democratie. Rapport van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Alphen aan den Rijn: Samson 2000, p. 206.

5Van Stipdonk 2007, p. 9.

6Stuurgroep Evaluatie Dualisering Gemeentebestuur 2004, p. 18.

7Stuurgroep Evaluatie Dualisering Gemeentebestuur 2004, p. 20.

8Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 74.

9Art. 6 Gemw, en Graat in: Cammelbeeck, Kummeling, Modderkolk 2007, p. 5.

10Titel II, hoofdstukken IVa en Ivb Gemw.

11Hennekens, Van Geest, Fernhout 1998, p. 47.

12 Battjes/Nehmelman in: Cammelbeeck, Kummeling, Modderkolk 2007, p. 178-179.

13Hennekens, Van Geest, Fernhout 1998, p. 31. Een missieverklaring zoals in het Vlaamse Gemeentedecreet ontbreekt in de Nederlandse Gemeentewet. Art. 2 Gemeentedecreet: “De gemeenten beogen om op het lokale niveau bij te dragen tot het welzijn van de burgers en tot de duurzame ontwikkeling van het gemeentelijk gebied.” Die missie ademt onmiskenbaar de tijdsgeest uit.

14Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 209.

15Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 208-209.

16 Brederveld 2005, p. 105: ‘distribueert’.

1719 Battjes/Munneke in: Cammelbeeck, Kummeling, Modderkolk 2007, p. 155: “Het onderscheid verordenende en overige bevoegdheden valt dus samen met het onderscheid tussen regeling en bestuur zoals dat in art. 108 Gemeentewet (en 124 Grondwet) wordt gemaakt”. Daarmee ben ik het niet helemaal eens.

18Brederveld 2005, p. 99.

19Hennekens Njb 2000, p. 587. Een verordening die algemene voorwaarden vaststelt voor aansluiting aan de voorzieningen van nutsbedrijven is volgens de Hoge Raad geen algemeen verbindend voorschrift. Zie HR 11 november 1960, NJ 599, geciteerd door Brederveld 2005, p. 117.

20Brederveld 2005, p. 115-118.

21Anders: Cammelbeeck, Kummeling, Modderkolk 2007, p. 155.

22Brederveld 2002, p. 178.

23Zie bijvoorbeeld Dölle & Elzinga 2004 p. 180: “De conclusie dat de vorm van een verordening is vereist voor besluiten die algemeen verbindende voorschriften inhouden, heeft dan ook [...] nog wel degelijk zin.”

24Dölle & Elzinga 2004, p. 180.

25 De officiële Engelse en Franse versies van het Handvest en de vertaling in het Nederlands werden gepubliceerd in het Tractatenblad van het Koninkrijk de Nederlanden van 24 april 1987, nr. 63.

26Toch wel een heel monistische regel: de raad van rechtstreeks gekozen leden oefent niet alleen de regelgeving uit maar ook het 'management' – het 'bestuur' dus – en 'beschikt over' uitvoerende organen die aan de raad en zijn leden verantwoording verschuldigd zijn. Zie ook Van Haaren-Dresens 2005.

27Kamerstukken II 1976/77, 13 990, nr. 6, p. 20.

28Zijlstra 1997, p. 255 en 260.

29ARRvS 30 december 1986, AB 1987, 261, subsidievordering Meppel, geciteerd door Dölle & Elzinga 2004, p. 178.

30Battjes/Munneke in: Cammelbeeck, Kummeling, Modderkolk 2007, p. 154-155, en Kamerstukken I 2001/02, 27 751, nr. 10b, p. 25.

31Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 128.

32Battjes/Munneke in: Cammelbeeck, Kummeling, Modderkolk 2007, p. 150.

33Battjes/Munneke in: Cammelbeeck, Kummeling, Modderkolk 2007, p. 156, verwijzend naar MvA, Kamerstukken I 2001/02, 27 751, nr. 10b, p. 25-26, en Dölle & Elzinga 2004 p. 177.

34Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie 2002, Handreiking bestuursbevoegdheden, p. 10.

35Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 58.

36Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie 2002, Pionieren met Dualisme, p. 66.

37 Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie 2004, Uit de praktijk: de kaderstelling van de raad, p. 21.

38 Hennekens, Van Geest, Fernhout 1998, p. 93.

39Mvt, Kamerstukken II 2000/01, 27 751, p. 18.

40Zie art. 160, b Gemw.

41Brederveld 2005, p. 152.

42Locke 1988 (1679-1683), p. 149-154 en Hoogerwerf 2004, p.116 : “Als de uitvoerende macht bij een andere instantie ligt dan bij de wetgevende macht, dan is zij daaraan ondergeschikt en verantwoording verschuldigd. “De wetgever is de hoogste macht.” Maar de wetgever is te traag om alle bestuurszaken snel af te handelen. Ook kan niet alles wat nodig is voor de samenleving door wetten worden geregeld. Daarom moet de uitvoerende macht de mogelijkheden krijgen om ook zaken te in orde te brengen zonder voorschrift van de wet. Locke noemt dat een “prerogatief” van de uitvoerende macht: de macht om het algemeen belang te dienen waar geen bindende regels zijn.

43Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 214.

44Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 228.

45Art. 139 lid 1 Grondwet-1848.

46Art. 134 Gemeentewet-1851.

47Dölle en Elzinga 2004, p. 84.

48Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, p. 9.

49 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 60.

50Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 3.

51Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 61.

52 J.S. Mill, ‘Representive Government’, in J.S. Mill, Three Essays, Oxford: University Press 1975, p. 227; geciteerd door Witteveen in W.J. Witteveen, ‘Nomoi. Burke en Mill over de rol van de volksvertegenwoordiger’, RegelMaat aflevering 2007/3, p. 133-138.

53Zie aanbeveling 3b, Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 454.

54Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 373.

55 Staatscommissie Dualisme en lokale autonomie 2000, p. 446 en 454.

56 De Vries 2003.

57Raad van State in Kamerstukken II 2000/01, 27751, A, p. 6.

58 Staatscommissie Dualisme en lokale autonomie 2000, p. 213.

59 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 377-378.

60Hennekens, NJB 2000, p.587.

61 Overigens is Hennekens in zijn artikel (NJB 2000, p. 587 e.v.) van oordeel dat de regelgevende bevoegdheid, die de raad blijft behouden, nog nauwelijks iets om het lijf heeft. Aangezien de wetgever door de enorme vlucht van het medebewind, er zelf voor heeft gezorgd dat gemeentebesturen voornamelijk uitvoerende instanties van nationale wetten zijn geworden, is de rol van de gemeentelijke volksvertegenwoordiging als decentrale wetgever in evenredigheid afgenomen. Hij noemt de door de Staatscommissie bepleite versterking van de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad dan ook “opgeklopte lucht”.

62Zie ook aanbeveling 4b, Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 459.

63 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 378.

64 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 228-229; zie ook Dölle & Elzinga 2004, p. 199.

65 Derksen 2000, p. 60.

66 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 454-455 en p. 374.

67 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 407 e.v.

68Kamerstukken II 1999/00, 26800 VII, nr. 42.

69Kamerstukken II 2000/01, 27751 VII, nr. 3.

70Memorie van toelichting Wet dualisering gemeentebestuur, Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 2.

71Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 57.

72 Dölle & Elzinga 2004, p. 112.

73Zie Brederveld 2005, p. 108: “De MvT stelt in feite dat door bepaalde autonome bestuursbevoegdheden ‘nadrukkelijk in de Gemeentewet te noemen’ deze het karakter van tot de autonomie (= de huishouding van de gemeente, art. 108, lid 1) te behoren, zouden verliezen. Op dit punt is de MvT niet juist”.

74Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 109. Letterlijk staat er: “Bestuursbevoegdheden in medebewind kunnen zowel bij de raad, het college als de burgemeester berusten. Dit betreft ook bestuursbevoegdheden die nadrukkelijk in de Gemeentewet worden genoemd”. Met een beetje goede wil is een andere interpretatie mogelijk dan deze waartegen doctrinair verzet rees. “Ook” hoeft niet per se te slaan op de eigenschap “in medebewind”. Die “ook” kan evengoed slaan op de omstandigheid dat die bestuursbevoegdheden “zowel bij de raad, het college als de burgemeester kunnen berusten”. In zijn memorie van antwoord bij de behandeling van het voorstel van Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden in de Eerste Kamer (Kamerstukken I 2004/05, 28995 enz., C, p. 7-8) noemde minister Th. C. de Graaf de interpretatie van Brederveld dan ook een “onjuiste conclusie”.

75Brederveld 2005, p. 108 e.v., en Dölle & Elzinga 2004, p. 212.

76Handelingen I, 27 september 2005, p. 36.

77Elzinga 2002, p. 156, compleet in tegenstelling met Dölle & Elzinga 2004, p. 148.

78 Kortmann 2007.

79MvA, Kamerstukken I 2004/05, 28995 enz., C, p. 7.

80Kamerstukken II 1985/86, 19403 B, p. 4.

81MvA, Kamerstukken I 2004/05, 28995 enz., C, p. 8.

82Kamerstukken I 2002/03, 27751, nr. 10b, p. 18.

83Brederveld 2002, p.41. In zijn volgende druk formuleert Brederveld het wat minder drastisch: “De vraag rijst of art. 125 Grondwet (de raad is het hoofd van de gemeente) geen geweld is aangedaan”. Brederveld 2005, p. 34.

84Koning 2002, p. 207-208. Hij werd prompt tegengesproken door Schlössels, die de aantasting van de macht van de raad relativeerde door erop te wijzen dat meerderheid en minderheid in de raad voldoende politieke instrumenten bleven hebben waarmee ze kunnen blijven drukken op iedere bevoegdheid van zowel de raad als het college (Schlössels 2002, p. 665)

85Kamerstukken II 2000/01, 27751, A, p. 6.

86 Dölle & Elzinga 2004, p. 296.

87Kamerstukken II 1999/00, 26800 VII, nr. 42, p. 39.

88Akkermans en Koekkoek (red.) 1992, p. 1083, geciteerd door ROB mei 2002, p. 25-26.

89Kamerstukken II 1999/00, 26800 VII, nr. 42, p. 23.

90Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 58.

91Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 458-459.

92Kamerstukken II 1999/00, 26 800 VII, nr. 42, p. 16.

93Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 58.

94Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 458-459.

95Kamerstukken II 1999/00, 26 800 VII, nr. 42, p. 9.

96 Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 6 en 49.

97Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 27.

98 VNG, VNG-reactie. Wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur. Brief aan de Vaste kamercommissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, BJZ/2001002640, 13 juni 2001; geciteerd in Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 26. Zie ook de Vries 2001, die de afschaffing van art. 148 Gemw tegenstrijdig acht met het voortdurende aanprijzen door de regering van kaderstelling als een belangrijk instrument voor de raad om kaders te stellen aan de uitoefening van de bestuursbevoegdheden van het college.

99 Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 3.

100 Handelingen II 1999/00, 26800 VII, nr. 94, p. 6119-6159.

101Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 10.

102Kamerstukken II 1999/00, 26 800 VII, nr. 42, p. 40.

103Brederveld 2002, p. 38.

104Tromp 2000

105Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 6-8.

106Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 2.

107Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 57.

108Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 59.

109Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 214-215.

110Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 10.

111 Zie bijvoorbeeld De Vries 2001 in zijn slotbeschouwing.

112Lid 2 clausuleert een deel van de privaatrechtelijke rechtshandelingen genoemd in lid 1, e Gemw, met name de oprichting van en de deelname in privaatrechtelijke rechtspersonen.

113 Paul Borderwijk wijst erop dat het college zelfs kan besluiten tot het sluiten van een contract waarin de gemeente zich tot een boete verplicht wanneer de raad niet bereid is een bepaalde verordening aan te passen, zoals in 2003 in Den Helder. Bordewijk 2003.

114 VNG, VNG-reactie. Wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur. Brief aan de Vaste kamercommissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, BJZ/2001002640, 13 juni 2001.

115 Brederveld 2002, p. 171, en Brederveld 2005, p. 155.

116 Ook de Staatscommissie drong daarop aan: Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 213.

117 Brederveld 2005, p. 163.

118Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 60-61.

119 Kamerstukken II 2000/01, 27 751, A, p. 26.

120 MvT, Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 28.

121 Battjes/Munneke in: Cammelbeeck, Kummeling, Modderkolk 2007, p. 156-157.

122Dölle & Elzinga 2004, p. 302.

123MvT, Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 61.

124 Dölle & Elzinga 2004, p. 302-303.

125MvT, Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 26.

126 Stbnr. 2005, 531.

127MvT, Kamerstukken II 2002/03, 28 995, nr. 3, p. 1.

128Stbnr. 2002, 112.

129Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 58.

130Kamerstukken II 2002/03, 28 995, nr. 3, p. 2-3. Volgens Brederveld zijn er 80 wetten aangepast. In vergelijking met het concept van wetsvoorstel zijn er uiteindelijk 19 bevoegdheden van de raad behouden gebleven; Brederveld 2005, p. 35.

131 De Vries 2003.

132Zie de toelichtingsnota's van de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties K.G de Vries en A. Pechthold bij het Besluit van 28 februari 2002, houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur (Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden 2002, 112) en bij het Besluit van 20 oktober 2005, houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden en van een onderdeel van de Wet dualisering gemeentebestuur (Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden 2005, 531)

133 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 454.

134 Kamerstukken II 1999/00, 26800 VII, nr. 42, p. 40.

135 Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p.10.

136 De adviesaanvraag is opgenomen als bijlage 1 bij het eerste deel van het advies. ROB mei 2002, p. 33.

137 Zie bijvoorbeeld: Kamerstukken II 2003/04, 28995, nr. 5 en Kamerstukken I 2004/05, 28995 enz., C.

138Kamerstukken II 2000/01, 27751, A.

139 Dat was een conclusie van de Stuurgroep Evaluatie Dualisering Gemeentebestuur 2004, p. 11.

140Kamerstukken II 2003/04, 29200 VII, nr. 62, en Kamerstukken I 2004/05, 28995 enz., C, p. 10.

141 Elzinga 2002, p. 153; zie ook Dölle & Elzinga 2004, p. 303..

142 Dölle & Elzinga 2004, p. 281.

143 Kamerstukken II 2000/01, 27 751, nr. 3, p. 2.

144 Versteden 2004 spreekt van een “halve dualisering”.

145 Kamerstukken II, 1985/86, 19 403, nr. 3, p.9.

146 ROB 1997, p. 7.

147 ROB 1997. Het advies werd aangevraagd door minister van Binnenlandse zaken H.F. Dijkstal in uitvoering van de motie-Te Veldhuis, Kamerstukken II 1995/96, 21 427, nr. 136.

148ROB 1997, p. 9-10.

149Elzinga 1998, p. 382. Zie ook Dölle & Elzinga 2004, p. 86; Brederveld 2005, p. 31-32; en Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 65.

150ROB 2001, p.12.

151Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 3.

152Vernieuwingsimpuls 2002, p. 7.

153Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 344.

154Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 65.

155Als bijzonder hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen bekleder van de Oppenheimleerstoel.

156Handelingen I 2005/06, 27 september 2005, p. 70.

157Als professor gemeenterecht/gemeentekunde aan de Universiteit Leiden bekleder van de Thorbeckeleerstoel.

158Handelingen I 2005/06, 27 september 2005, p. 76 en 78.

159 ROB mei 2002, p. 24.

160 De ROB stelt voor om art. 124 GW ongewijzigd te laten, maar bij art. 127 een lid in te voegen dat de bevoegdheden die niet het vaststellen van verordeningen betreffen, attribueert aan het college, voor zover deze niet bij of krachtens de wet aan de burgemeester zijn toegekend. Op die manier wordt de raad in alle gevallen uitgesloten van bestuursbevoegdheden. ROB mei 2002, p. 258.

161 Kortmann 2007.

162VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet 2007, p. 30-38.

163 ROB mei 2002, p. 31.

164 Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 359 e.v.

165 Kamerstukken II 1999/00, 26800 VII, nr. 42, p. 8.

166 ROB mei 2002, p. 29.

167 Raad van State in Kamerstukken II 2000/01, 27751, A, p. 6.

168Kamerstukken II 1999/00, 26800, VII, nr.. 42, p. 3.

169Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p.216. Dölle gaf in een debat in de Eerste Kamer als voorbeeld van een te expliciteren en aan het college toe te kennen bevoegdheid het besluiten tot het aangaan van een stedenband (Handelingen I 2001/02, 26 februari 2002, p. 1024).

170Brederveld blijft bij dat standpunt. Zie Brederveld 2005, p. 34.

171Elzinga 2002, p.4.

172 Dölle & Elzinga 2004, p. 290.

173Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 373. De Staatscommissie kantte zich zelfs tegen “uitzonderingen op de regel” waarbij de bijzondere wetgever zou besluiten het bestuur in medebewind aan de raad op te dragen. Zie ook aanbeveling 3b, punt 1 van het rapport van de Staatscommissie, p. 454.

174Kamerstukken II 1999/00, 26800 VII, nr. 42, p.23.

175Kamerstukken II 2002/03, 28995, A, p. 3.

176Handelingen I 2001/02, 26 februari 2002, p. 1022-1074. Onder meer na opmerkingen van Dölle (CDA) en goedkeuring door de Eerste Kamer van de motie-Platvoet (Kamerstukken I 2001/02, 27751, nr. 10f) beloofde minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties Remkes de overdracht van bestuursbevoegdheden in medebewindswetten nogmaals kritisch te bezien alvorens een wetsvoorstel ter zake in te dienen (Kamerstukken I 2002/03, 28384, nr. 33g, p. 4-5).

177Kamerstukken II 2002/03, 28995, nr. 3, p. 2.

178De Vries 2003

179VNG 2003.

180 Kamerstukken II 2002/03, 28995, nr. 3, p. 3.

181De Vries 2003.

182Art. 27h, derde lid, Wet op de kansspelen.

183 Art. 430a, Wetboek van Strafrecht.

184 Grondrechten in een pluriforme samenleving, Kamerstukken II 2003/04, 29614, nr. 2, p. 7-8.

185 Bijlage bij Kamerstukken II 2004/05, 28995, nr. 12.

186De Vries 2003.

187Stuurgroep Evaluatie dualisering gemeentebestuur 2004, p.11.

188Collegevoorstel 6/13 voor de raadsvergadering van 21 maart 2006, http://www.gemeenteberkelland.nl/documenten/ris/risopenba....

189Door de CDA-fractie in de Eerste Kamer werden de bestuursbesluiten die aan de raad zijn gebleven zelfs de “wezenlijke bestuursbesluiten” genoemd: Kamerstukken I 2004/05, 28995 enz. , C, p. 1.

190Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 15.

191Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 206.

192Uitdrukking gebruikt in Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie 2002, p. 19.

193Zoals Elzinga het gedualiseerde gemeentebestuur beschreef (Elzinga 2002, p. 152).

194Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 377-378.

195Kamerstukken II 1999/00, 26800 VII, nr. 42, p.16.

196ROB december 2002, p. 23-24.

197De Vries 2003A: “bijvoorbeeld een subsidieverordening waarin de toe te kennen bijdragen aan individuele instellingen zijn opgenomen”.

198Aanbeveling 5.4 in ROB december 2002, p. 43 en 53.

199Geciteerd in Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 14.

200Van den Berg 2005, p. 10: “De hele negentiende eeuw en ook nog een deel van de twintigste hebben juristen gesteggeld over de vraag [...]”.

201VNG, Wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur. VNG-reactie, brief aan de Vaste kamercommissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, 13 juni 2001, p. 5; geciteerd in Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 14.

202Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 446: “De raad kan dan [met zijn aangescherpte regelgevende functie] vooraf kaders stellen voor het beleid met zijn budgettaire en regelgevende bevoegdheden en achteraf de uitvoering controleren[...]”. Zelfs hield de Staatscommissie een voorzichtig pleidooi om in de Gemeentewet een specifieke wettelijke grondslag op te nemen waardoor de raad een juridisch instrument zou krijgen om de bestuursbevoegdheden van het college in te kaderen. Zie p. 228-229 van het rapport.

203Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 49-50.

204De Vries 2006.

205De Vries 2003A.

206Onder meer Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, een gezamenlijk project van de VNG en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties.

207Zie bijvoorbeeld de Handreiking kaderstelling, Vernieuwingsimpuls 2004.

208Kamerstukken II 2003/04, 28995 enz., nr. 10, p. 11.

209Commissie Evaluatie Provinciale Dualisering 2005, p. 17. In een Eerstekamerdebat had Engels (D'66) het over “de in dogmatisch opzicht behoorlijk ontspoorde mantra ‘kaderstelling, controle en vertegenwoordiging’” (Handelingen I 2005/06, 27 september 2005, p. 40).

210“De positie van de raad als 'kadersteller' is onduidelijk”, Kamerstukken II 2000/01, 27751, A, p. 9.

211Van Dam 2005, p. 3.

212Handelingen I 2005/06, 27 september 2005, p.37 en p.40.

213Handelingen I 2005/06, 27 september 2005, p. 35.

214Vernieuwingsimpuls 2004, p. 20-21.

215Van den Berg 1997, p. 24-25.

216Van den Berg 2005, p. 10.

217Elzinga 2004, p. 23.

218Van Stipdonk 2007, p. 9. Bordewijk ziet volgend bezwaar: “Een collegeprogramma is het resultaat van onderhandelingen tussen de fracties die de wethouders hebben voorgedragen, en daar moet je niet de andere fracties aan proberen te binden door er een raadsprogramma van te maken.” Bordewijk 2004.

219Stuurgroep Evaluatie dualisering gemeentebestuur 2004, p. 17 en 19.

220Zie ook de Vries 2003A, die vreest dat raadsprogramma’s in de toekomst alleen maar gedetailleerder gaan worden en de bestuursvrijheid van de wethouders gaan tenietdoen.

221Pechtold 2005, p. 16.

222Van Omme en Stein 2005, p. 52.

223Vernieuwingsimpuls 2005, p. 58 en 62.

224Vernieuwingsimpuls 2004, p. 19-20.

225Versteden 2004.

226ROB 1997, p. 35.

227Vrij naar Cato (Florus, Epitome 2,15) die de Romeinse senaat bleef lastigvallen met de eis Carthago te vernietigen): “Overigens ben ik van mening dat het monisme moet worden vernietigd”.

228Smits 2005, p. 57.

229Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p. 75-76.

230ROB 1997, p. 15-18.

231Staatscommissie Dualisne en lokale democratie 2000, p.75 e.v. en p. 216 e.v.

232Dölle & Elzinga 2004, p. 286.

233Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie 2002A, p. 8.

234Staat van het Bestuur 2006, p. 21.

235Van Noppen 2005, p.9.

236Bijlage III bij ROB december 2002, p. 61.

237Kamerstukken II 2004/05, 28995 enz., C, p. 12.

238Dölle & Elzinga 2004, p. 87.

239Schutte 2002, p. 68.

240Staatscommissie Dualisme en lokale democratie 2000, p.171 e.v.

241Konijnenbelt 2004.

242Elzinga 2002. Overigens is In de Staat van het Bestuur 2006 een van de vaststellingen dat de invoering van het dualistische stelsel in de praktijk weinig invloed blijkt te hebben gehad op de kwaliteit van het gemeentebestuur, Staat van het bestuur 2006, p. 10.

243ROB 1997, p. 27 en 36.

244Handelingen I 2005/06, 27 september 2005, p. 35.

245Zie Kamerstukken I 2004/05, 28995 enz., C, p. 1: De CDA-fractie meende “om constitutionele redenen dat wezenlijke bestuursbesluiten [cursivering ML] zo veel mogelijk bij de raad […]dienen te blijven”. Eerstekamerlid Dölle beschrijft die bevoegdheden als “die de huiskamers, de cafés en de gemeenschap raken”, Handelingen I 2005/06, 27 september 2005, p. 57.

246ROB 1997, p. 36.

247De Vlaamse Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur had het over “de (r)evolutie die de Nederlandse gemeentewet met zich meebrengt”, Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur 2002, p.2.

248In de memorie van toelichting van het ontwerp van Gemeentedecreet komt het woord dualisme één keer voor: de Vlaamse Regering vraagt zich af “of een strikt dualisme de onafhankelijke opstelling en de controlerende rol van de raad ten aanzien van de burgemeester en de schepenen zou versterken”. Gevreesd wordt dat de burgemeester en schepenen teveel belangstelling zouden verliezen voor de vergaderingen van de gemeenteraad en teveel afwezig zouden blijven. Hoe anders is de opvatting in Nederland waar het soms als een dualistisch voordeel wordt gezien dat de raad kan beraadslagen zonder de leden van het college. Vl. Parl. Parl. St. 2004-05, nr. 347/, p. 59.

249Vl. Parl. Parl. St. 2004-05, nr. 347/, p. 8-10.

250In België wordt onder de term 'wet' altijd de wet in formele zin verstaan; decreten zijn wetten in materiële zin die zijn goedgekeurd door de parlementen van de Gewesten en Gemeenschappen, behalve in het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest waar zij ‘ordonnanties’ worden genoemd.

251 In Nederland zijn door de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden (art. IX) de bevoegdheden tot het aanwijzen van een gemeentelijke archiefbewaarplaats en het benoemen van de gemeentearchivaris (art. 31 en 32 Archiefwet 1995) overgeheveld van de gemeenteraad naar het college. Zie het overzicht in Kamerstukken II 2003/04, 28995, nr. 9, p. 4.

252Dölle & Elzinga 2004, p. 43.

14:57 Gepost door Marc Lemaitre in Algemeen | Permalink | Commentaren (0) | Tags: scriptie, nederlands recht, dualisering, gemeentebestuur |  Facebook |

De commentaren zijn gesloten.